Vincular los pagos a los resultados: la experiencia de Suiza con la financiación basada en los resultados

La financiación basada en los resultados supedita una parte de la financiación de un programa a la obtención de resultados mensurables. La financiación basada en los resultados incentiva a todos los agentes a maximizar los resultados que importan, promueve una cultura de rendimiento y genera datos que demuestran sus efectos. Se ha demostrado que, cuando su diseño es óptimo, la financiación basada en los resultados mejora significativamente los resultados sociales. 

Desde principios de la década de 2000, la financiación basada en los resultados ha crecido considerablemente, pasando de mil millones de dólares estadounidenses (USD) en 2007, a más de 26.500 millones de dólares en 2017 en todo el mundo, especialmente en los sectores de la salud, la educación y el empleo, así como la energía. Este crecimiento ha sido liderado por donantes bilaterales e instituciones multilaterales de desarrollo progresistas que están a la vanguardia de este movimiento. Entre esos pioneros se encuentran la Secretaría de Estado para la Economía (SECO) y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE). Un estudio llevado a cabo con el apoyo de Instiglio (en) analizó cincuenta y un casos donde una de las dos organizaciones había aplicado la financiación basada en los resultados para incentivar tanto a los agentes del sector privado como del público en una amplia variedad de ámbitos y localizaciones geográficas.

En sus colaboraciones con el sector privado, la COSUDE y la SECO han liderado el uso de la financiación basada en los resultados para incentivar en los agentes privados la innovación y la prestación de servicios y programas de mayor calidad.

Un interesante ejemplo del modelo de la financiación basada en los resultados destinado al sector privado es Impact-linked Finance (ILF). Codesarrollada por la COSUDE y su contraparte Roots of Impact (en), la ILF es un conjunto de instrumentos financieros que armonizan el rendimiento medido en función de los efectos y del atractivo ante inversores de las empresas privadas orientadas a los efectos mediante la concesión de recompensas por los beneficios sociales generados. Como enfoque financiero mixto innovador que utiliza fondos públicos para catalizar la inversión privada en países con mercados subatendidos, el concepto armoniza los intereses de tres grupos: empresas orientadas a los efectos, donantes e inversores. Las empresas obtienen ingresos adicionales que mejoran su rentabilidad y atraen inversiones que les permiten ampliar sus operaciones, y, por ende, su repercusión social. Para donantes y ejecutores, la ILF combina las ventajas del enfoque de la financiación basada en los resultados (desembolsos por resultados, no por insumos) a la vez que contribuye a aprovechar las inversiones del sector privado.

Entre 2019 y 2022 se llevó a cabo un proyecto piloto de ILF en el sector energético keniano. Se incentivó a dos proveedores de productos sin conexión a la red (electrodomésticos, cocinas limpias y dispositivos que hacen uso productivo de la energía) para que ampliaran sus operaciones con repercusión social y llegaran así a clientes que de otro modo no hubieran sido atendidos. Las empresas que generaron efectos recibieron una prima por los resultados sociales medidos con indicadores tales como el porcentaje de clientes por debajo del umbral de pobreza, el porcentaje de clientes que declararon tener acceso por primera vez a un producto o servicio energético y el porcentaje de clientes que experimentaron una mejora en su calidad de vida. Este programa piloto tuvo un fuerte componente didáctico, e incluso se elaboró un informe específico sobre los aprendizajes del programa cuya versión original en inglés puede consultar aquí (en).

En Colombia encontramos otro ejemplo de financiación basada en los resultados aplicada para incentivar al sector privado. Junto con el Gobierno colombiano y el Laboratorio del Banco Interamericano de Desarrollo (Laboratorio BID), la SECO aplicó con éxito la financiación basada en los resultados a través del Programa de Bonos de Impacto Social para la Empleabilidad. Los inversores privados ofrecieron capital inicial a los proveedores de servicios para la capacitación técnica, el apoyo psicosocial y la intermediación con los empleadores para integrar a los desempleados vulnerables en el mercado laboral. El BID, la SECO y el gobierno colombiano pagaban solo por los resultados obtenidos, como la colocación laboral y la conservación del empleo al cabo de tres y seis meses. Este modelo de incentivos cambió la mentalidad de los proveedores de servicios, haciendo que dirigieran su atención a la obtención de resultados a más largo plazo, y contribuyó al desarrollo de un ecosistema de proveedores de servicios que constantemente innovan y mejoran sus servicios. El Gobierno de Colombia tomó medidas preventivas en materia de fortalecimiento de la capacidad y apoyo a las políticas a fin de sortear las barreras reglamentarias y comerciales. Tras un segundo Bono de Impacto Social para la Empleabilidad, el gobierno colombiano creó su propio Fondo Nacional de Pagos por Resultados, a través del cual ha institucionalizado la financiación basada en los resultados y la ha propagado a diferentes entidades públicas.

Por el lado del sector público, la COSUDE y la SECO han aplicado la financiación basada en los resultados con gobiernos subnacionales para apoyar una descentralización de alta calidad, promover una gobernanza local más sólida y avanzar en los esfuerzos de reforma institucional con un mayor enfoque en los resultados. 

En Ghana, por ejemplo, la SECO participa en el Marco de Apoyo Presupuestario de Múltiples Donantes de Ghana, en el que se utilizan subvenciones basadas en resultados para apoyar las reformas de descentralización que fortalecen a los gobiernos locales. Funciona de la siguiente manera: El Gobierno de Ghana reserva el 5% del PIB nacional para apoyar los esfuerzos de descentralización. Un 10% de ese presupuesto se destina a transferencias financieras a los distritos en función de su rendimiento. Diferentes indicadores, como la gestión de las finanzas públicas, la prestación de servicios (incluidos los servicios de igualdad de género y protección social), la transparencia y la rendición de cuentas, etc., son evaluados y calificados por auditores independientes durante el control de calidad anual. En función de esas calificaciones, las transferencias financieras basadas en el rendimiento son distribuidas entre los 261 distritos, incentivándolos así a mejorar en los ámbitos evaluados. Desde 2019, los distritos han financiado 2 681 proyectos de infraestructuras para la prestación de servicios locales con fondos de transferencias basadas en el rendimiento. Un aspecto clave del éxito de un proyecto de este tipo es la integridad de la evaluación del rendimiento de los municipios, los procesos de rendición de cuentas a nivel municipal y la habilitación de la población local para exigir lo que necesita. 

Otro ejemplo de utilización de instrumentos de financiación basada en los resultados son las subvenciones basadas en el rendimiento del proyecto de desarrollo municipal de la COSUDE en Serbia. En Serbia, la cultura fiscal es débil y no se recaudan muchos impuestos sobre la propiedad. Aquí es donde la COSUDE interviene como financiador de resultados concediendo pagos a los cinco municipios que más mejoran la recaudación del impuesto sobre bienes inmuebles. De este modo, los ingresos de los municipios procedentes del impuesto sobre bienes inmuebles aumentaron un 50% solo entre 2013 y 2014. La inversión suiza de 1,33 millones de francos suizos (CHF) generó ingresos nuevos de 2,8 millones de francos para los municipios, solo en los dos primeros años del proyecto. Además, el Fondo de Incentivo de la COSUDE impulsó las reformas institucionales y jurídicas en Serbia oriental, que han generado mejoras en la sostenibilidad financiera de los municipios que se prevé que perduren cuando haya terminado el proyecto. Un aprendizaje clave de esta experiencia fue que la flexibilidad durante la ejecución es fundamental para garantizar el éxito del proyecto, dado que los sistemas de incentivos con frecuencia requieren ser adaptados para ajustarse a cambios legislativos o a nuevas realidades políticas.

En todas estas experiencias, el personal de la COSUDE y de la SECO observó que la financiación basada en los resultados logra sistemáticamente lo siguiente: 

1. mayor atención prestada a los resultados en las fases planificación y de ejecución de los programas;
2. incremento de la rendición de cuentas y de los incentivos para lograr los resultados;
3. estimulación de la innovación otorgando mayor flexibilidad a las contrapartes responsables de la ejecución para adaptar las actividades al contexto local; y
4. creación de sistemas de datos más sólidos y bases probatorias locales sobre lo que funciona. 

De cara al futuro, se espera que la financiación basada en los resultados siga creciendo en sectores dedicados a bienes públicos mundiales urgentes como el clima, la migración y la preparación ante pandemias. Como herramienta fiable, aunque aún infrautilizada, para incrementar la eficacia de la ayuda, promete impulsar importantes resultados de desarrollo en los próximos años. La cooperación internacional suiza tiene el propósito de institucionalizar aún más la financiación basada en los resultados en sus propias organizaciones y ampliar los modelos probados descritos más arriba en sus países contraparte. A nivel mundial, también creará una futura cartera de nuevos proyectos de financiación basada en los resultados a través de Outcomes Accelerator (en) o de la ampliación de la financiación vinculada a los efectos. Asimismo, participará en el intercambio de mejores prácticas y apoyará los esfuerzos de normalización de la financiación basada en los resultados, por ejemplo, a través de la OCDE o de las negociaciones en las Naciones Unidas sobre un nuevo Marco de Financiación para el Desarrollo.