Le désarmement nucléaire reste une priorité pour la Suisse
La Suisse s’engage en faveur du désarmement nucléaire au niveau mondial dans le cadre du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP). À l’inverse, le Traité sur l’interdiction des armes nucléaires (TIAN) vise une interdiction globale. La Suisse partage cet objectif sur le principe. Néanmoins, le Conseil fédéral ne juge, pour le moment, pas nécessaire de revoir sa position et estime que l'impact et la portée du TIAN sont faibles, dès lors qu’il a été négocié sans les États détenteurs d'armes nucléaires. Une grande partie de la ommunauté internationale, dont la quasi-totalité des pays européens, ne considère pas l’adhésion au TIAN comme un objectif prioritaire.
Le Traité sur l’interdiction des armes nucléaires (TIAN) et le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP) sont deux instruments de droit international qui traitent du désarmement nucléaire et de la non-prolifération des armes nucléaires. Bien que ces deux accords poursuivent le même objectif – un monde sans armes nucléaires –, ils se distinguent nettement l’un de l’autre en termes d’approche, de portée et d’impact.
Le Traité sur la non-prolifération nucléaire (TNP)
Le TNP a été négocié en 1968 et est entré en vigueur en 1970. Il repose sur trois piliers: le désarmement nucléaire, la non-prolifération des armes nucléaires et l’utilisation pacifique de l’énergie nucléaire. Les cinq États reconnus par le TNP comme possédant des armes nucléaires s’engagent à ne pas transférer d’armes nucléaires à d’autres États, tandis que les États non dotés d’armes nucléaires s’engagent à renoncer au développement de telles armes et à autoriser des inspections internationales par l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA), qui garantira ainsi l’utilisation exclusivement pacifique de l’énergie nucléaire.
Le TNP a indéniablement rempli son objectif principal, qui consistait à écarter le scénario catastrophe redouté en 1960, qui prévoyait plus d’une vingtaine d’États dotés de l’arme nucléaire. L’utilisation pacifique de l’énergie nucléaire garantie par le TNP dans les domaines de l’énergie, de la recherche, de la médecine ou de l’agriculture est elle aussi un succès.
Le Traité sur l’interdiction des armes nucléaires (TIAN)
Contrairement au TNP, le TIAN a été adopté en 2017, pour entrer en vigueur en 2021. Le TIAN vise à interdire et à éliminer totalement les armes nucléaires. Il interdit à tous les États parties au traité de mettre au point, de mettre à l’essai, de fabriquer, d’acquérir, de posséder ou de stocker des armes nucléaires sur leur territoire national. Les détenteurs d’armes nucléaires qui n’ont pas adhéré au traité ne sont soumis à aucune obligation de désarmement en vertu du TIAN.
Quelles sont les différences entre le TIAN et le TNP?
Une différence essentielle entre les deux traités réside, d’une part, dans la manière dont ils ont été négociés et, d’autre part, dans leur acceptation par les États dotés d’armes nucléaires, qu’ils soient reconnus par le TNP ou non. Le TNP a été lancé par des négociations entre les superpuissances de l’époque, les États-Unis et l’URSS. Cinq puissances nucléaires (États-Unis, Russie, Chine, France, Royaume-Uni) sont reconnues par le TNP comme des États dotés légitimement d’armes nucléaires et qui doivent, selon le traité, se désarmer progressivement. Les autres États doivent renoncer à développer et à acquérir des armes nucléaires. Si le processus de désarmement avait progressé après la fin de la guerre froide, il est au point mort depuis plusieurs années.
Le TIAN, pour sa part, est né de l’initiative d’États qui ne possèdent pas l’arme nucléaire. Ceux-ci critiquent la lenteur des progrès réalisés dans la mise en œuvre du TNP et entendent promouvoir le désarmement. Le TIAN ne pouvant pas compter sur le soutien des États dotés d’armes nucléaires et de leurs alliés, son impact est incertain.
Une autre différence entre les deux traités tient à leur mise en œuvre et à leur application. Le TNP prévoit des mécanismes de vérification et de mise en œuvre assignés à l’AIEA, laquelle garantit, au moyen d’inspections régulières, l’exécution des obligations par les parties. Le TIAN ne dispose actuellement d’aucun mécanisme de contrôle de ce type et dispose uniquement que les États parties discutent de l’application du traité lors de conférences.
Position de la Suisse à l’égard du TIAN
À ce jour, la Suisse n’a pas adhéré au TIAN. Lors de sa séance du 27 mars 2024, le Conseil fédéral n’a pas jugé nécessaire de revoir sa position. Indépendamment de cette décision, la Suisse reste engagée au sein du TNP pour un monde sans armes nucléaires. Elle a ratifié le TNP en 1977 déjà et reste convaincue que le désarmement nucléaire ne peut se faire qu’en collaboration avec les puissances nucléaires officielles. Dans ce contexte, la Suisse observe et évalue en continu l’évolution de la mise en œuvre du TIAN. Dans son rôle d’État observateur au sein du TIAN, elle s’engage en faveur d’une coexistence constructive et de l’exploitation de synergies entre les deux traités.
Questions et réponses
La Suisse accorde toujours une priorité élevée au désarmement nucléaire et a publié à cet effet une stratégie de maîtrise des armements et de désarmement 2022–2025. Le TNP est le traité déterminant dans la mesure où il réunit 191 États membres, dont les États dotés de l’arme nucléaire que sont les États-Unis, la Russie, la Chine, la France et le Royaume-Uni. Il constitue la pierre angulaire de la maîtrise des armements nucléaires et de l’architecture internationale de sécurité. La Suisse s’engage activement pour la consolidation de cette architecture. De par son statut d’observateur au sein du TIAN, la Suisse est en outre en mesure de jouer le rôle de médiatrice entre le TIAN et le TNP, et de garantir ainsi une coexistence constructive des traités. Dans cet esprit, la Suisse s’est notamment engagée en faveur du désarmement nucléaire au sein du Conseil de sécurité. Elle est d’avis que le désarmement passera davantage par une collaboration que par une opposition avec les États dotés de l’arme nucléaire.
La tradition humanitaire de la Suisse ne dépend pas de la signature de ce seul traité, et qui est d’ailleurs loin de bénéficier d'un large soutien mondial et dont les effets ne sont, pour l’heure, pas observables. La Suisse continue à dénoncer les conséquences humanitaires liées à l’utilisation des armes nucléaires et en défendra la cause dans sa lutte en faveur du désarmement nucléaire. Elle le fera notamment dans le cadre du TNP. Elle réaffirme également sa position: l'utilisation d'armes nucléaires est incompatible avec les exigences du droit international, et en particulier du droit international humanitaire. De nombreux autres États fortement engagés sur le plan humanitaire ne sont pas non plus membres du TIAN.
Indépendamment de la décision concernant le TIAN, la Suisse reste engagée sur le terrain du désarmement. Elle continue à se mobiliser pour un monde sans armes nucléaires dans le cadre du TNP. Comme précisé dans sa stratégie de maîtrise des armements et désarmement 2022–2025, le désarmement nucléaire constitue une thématique centrale. La Suisse poursuit sa tradition humanitaire: elle soutient la reconnaissance des victimes d’explosions nucléaires et considère l’aide aux victimes et l’assainissement de l’environnement comme des thématiques éminemment importantes. Par ailleurs, elle demeure engagée en faveur de la réduction des risques nucléaires. La Suisse reste observatrice du TIAN et participera aux futures conférences organisées dans ce cadre. Elle entend continuer à bâtir des ponts entre les États dotés d’armes nucléaires et ceux qui n’en sont pas pourvus, et collabore avec l’ensemble des États dans la perspective d’un monde sans armes nucléaires. La Suisse est en outre un membre actif de l’Initiative de Stockholm, au sein de laquelle elle plaide en faveur du développement de concepts de désarmement nucléaire et de leur vérification. Pour finir, elle collabore étroitement avec l’AIEA en vue de renforcer la sécurité nucléaire.
Le 24 février 2022 et l’agression russe contre l’Ukraine marquent un changement d’époque, surtout en Europe, qui est redevenue soudainement le théâtre d’un conflit armé. Les questions de politique de sécurité occupent à nouveau le devant de la scène. Il y a quelques années, personne n’aurait imaginé la résurgence d’un conflit armé en Europe. Le débat sur le désarmement a lui aussi connu une rupture. La Suisse évolue dans un contexte international difficile, caractérisé par un renforcement de la politique de puissance et par de nombreuses fractures géopolitiques. Dans ce contexte, la tendance n’est plus au désarmement, mais au réarmement. Les armes nucléaires cristallisent à nouveau toutes les attentions au niveau de la politique mondiale. Le constat émis en 2018, selon lequel l’objectif, poursuivi de longue date par la Suisse, d’un monde exempt d’armes nucléaires n’était pas atteignable dans un avenir prévisible, n’en est que plus criant dans le contexte actuel.
La Suisse continue certes à s’engager en faveur du désarmement nucléaire et poursuit l’objectif d’un monde sans armes nucléaires. Dans la situation actuelle, il n’est toutefois guère réaliste d’espérer des avancées significatives dans cette direction.
La Suisse a pris sa décision en toute indépendance. Nous avons procédé à une pesée minutieuse des intérêts. Ce faisant, nous avons cependant tenu compte de la réalité politique mondiale: le TIAN n’est soutenu par aucun des 32 États membres de l’OTAN. Des réflexions sur le renforcement de la coopération avec nos partenaires entrent également en ligne de compte. Une adhésion au TIAN s’opposerait à la visée de la Suisse de renforcer sa coopération avec ses partenaires européens et transatlantiques sur les questions politiques et sécuritaires. Le Parlement partageait cet avis lorsqu’il a adopté le postulat Dittli. La Suisse ne doit pas perdre de vue que ce sont les États occidentaux et ses principaux partenaires – notamment les puissances nucléaires que sont les États-Unis, la France et le Royaume-Uni, ainsi que l’UE – qui aident l’Ukraine à faire face à l’agression de la Russie, ce qui profite également à la sécurité de la Suisse.
Les avis du Parlement et du Conseil fédéral divergent sur ce dossier. Pour répondre à la volonté du Parlement, la question d’une éventuelle adhésion a été réouverte. Le Conseil fédéral estime toutefois que les raisons s’opposant à une adhésion l’emportent. Une telle décision relève de la compétence et de la responsabilité politique globale de l’exécutif. C’est pourquoi le Conseil fédéral a également chargé l’administration d’analyser cette question de façon approfondie. Le contexte politique sécuritaire est aujourd’hui très différent de celui de 2018 (motion Sommaruga). Le Conseil des États a reconnu cet état de fait et demandé au Conseil fédéral d’évaluer les conséquences qu’une adhésion de la Suisse au TIAN aurait en termes de politique étrangère et de politique de sécurité à la lumière de la guerre en Ukraine (postulat Dittli). Les réflexions ont tenu compte d’aspects liés à la politique de paix, à l’engagement humanitaire et au droit international public. Un rapport a été élaboré en réponse au postulat Dittli. Actuellement, les considérations de politique étrangère et de politique de sécurité plaident contre une adhésion. Le Conseil fédéral ne juge pas nécessaire de revoir sa position.
Le DFAE prend acte de l’annonce d’une récolte de signatures. Le Conseil fédéral suivra de près cette dynamique de politique intérieure. Le point positif, c’est que cette initiative permettra de mener une discussion objective avec la population. Une réflexion sur la classification des nombreux arguments pour et contre l’adhésion en termes de politique de sécurité et de politique de la paix peut donc constituer une opportunité.
Le Conseil fédéral partage certes les préoccupations des initiants concernant les risques liés aux armes nucléaires et l’objectif d’un monde sans armes nucléaires. Mais il estime que l’impact du traité et les intérêts politiques et sécuritaires de la Suisse ne plaident pas, à l’heure actuelle, en faveur d’une adhésion au TIAN. Le Conseil fédéral se réserve toutefois la possibilité de faire un nouveau point de la situation en cas de besoin ou d’évolution significative du contexte initial.
