Le 27 septembre 2026, le peuple suisse se prononcera sur l’initiative sur la neutralité. La question posée est de savoir s’il souhaite conserver la neutralité sous sa forme actuelle ou si un nouvel article prévoyant une pratique plus stricte de la neutralité doit être inscrit dans la Constitution, ce qui signifierait un véritable changement de cap. La neutralité est inscrite dans la Constitution fédérale depuis 1848. L’issue de la votation ne remet pas en question la neutralité de la Suisse mais questionne la manière dont elle sera mise en œuvre à l’avenir.
La neutralité suisse est inscrite dans la Constitution fédérale depuis 1848. Elle est reconnue internationalement et garantie par le droit international. La Suisse utilise la neutralité pour préserver sa sécurité, son indépendance et sa prospérité. Elle contribue aussi à exercer ses bons offices.
Objectif de l’initiative sur la neutralité
L’initiative vise une pratique plus stricte en matière de neutralité. Elle demande l’inscription dans la Constitution d’un nouvel article prévoyant les règles suivantes:
La neutralité suisse est perpétuelle et armée.
La Suisse n’adhère à aucune alliance militaire ou défensive, et une coopération avec une telle alliance n’est possible qu’en cas d’attaque militaire directe contre la Suisse ou en cas d’actes préparatoires à une telle attaque.
La Suisse ne participe pas aux conflits militaires entre États tiers et elle ne prend pas non plus de sanctions contre un État belligérant. Sont réservées ses obligations envers l’Organisation des Nations Unies (ONU) et les mesures visant à éviter le contournement des sanctions prises par d’autres États.
La Suisse utilise sa neutralité pour agir en tant que médiatrice.
Le Conseil fédéral et le Parlement rejettent l’initiative sur la neutralité sans lui opposer de contre-projet. Sur plusieurs points importants, les exigences de l’initiative correspondent aux obligations d’un État neutre et sont du reste déjà observées dans la pratique:
La neutralité suisse est permanente. Elle est donc déjà perpétuelle.
Pour cette raison, la Suisse n’est, aujourd’hui déjà, membre d’aucune alliance militaire ou défensive (comme l’OTAN).
Elle ne participe, aujourd’hui déjà, à aucun conflit militaire entre États tiers.
Elle reprend déjà toutes les sanctions de l’ONU. Son statut de membre l’y oblige.
Elle utilise déjà sa neutralité pour agir en tant que médiatrice et promouvoir la paix.
Les exigences de l’initiative qui ne correspondent pas à la pratique actuelle portent atteinte aux intérêts de la Suisse :
L’initiative, en limitant la marge de manœuvre de la Suisse, réduirait la capacité du pays à préserver sa sécurité, son indépendance et sa prospérité. Cette marge de manœuvre est toutefois nécessaire lorsque la situation sécuritaire se dégrade.
L’initiative compliquerait la coopération en matière de sécurité. Or la Suisse ne peut pas se permettre d’attendre d’être attaquée pour commencer à coopérer, comme le prévoit l’initiative. Les conséquences en matière de sécurité de la Suisse seraient lourdes : elle ne pourrait plus participer aux échanges d’expériences, ne serait plus un partenaire fiable dans le domaine de la sécurité internationale et serait moins bien protégée en cas d’attaque.
Les sanctions sont un instrument important pour réagir aux violations du droit international et aux menaces qui pèsent sur l’ordre international. Or, en tant que petit État, la Suisse a beaucoup à gagner de cet ordre. L’initiative l’empêcherait de reprendre de nombreuses sanctions à l’encontre d’États belligérants, ce qui aurait des conséquences sur ses intérêts et sa réputation et pourrait, dans certains cas, provoquer des réactions négatives de la part d’autres États.
La Suisse applique toutes les sanctions de l’ONU ; son statut de membre l’y oblige.
Pour la reprise de sanctions en dehors du cadre de l’ONU, la base légale est la loi sur les embargos. Sur cette base, le Conseil fédéral décide au cas par cas si la reprise des sanctions est dans l’intérêt de la Suisse. Il peut reprendre les sanctions de l’UE, de l’OSCE ou de ses partenaires commerciaux les plus importants dans leur intégralité, en partie ou sous une forme adaptée. Suite à l’agression de la Russie contre l'Ukraine, contraire au droit international, le Conseil fédéral a décidé, en vertu de la loi sur l'embargo, de reprendre dans une large mesure les sanctions de l'UE à l'encontre de la Russie.
La neutralité de la Suisse ne joue un rôle dans la reprise de sanctions que lorsque celles-ci concernent des biens qui influencent directement la puissance militaire d’un belligérant (biens utilisables à des fins militaires). Si la Suisse restreint, pour un belligérant, l’exportation ou le transit de tels biens, elle doit en faire de même pour l’autre. Le droit de la neutralité l’exige.
Les sanctions permettent aux États de réagir lorsque d’autres États enfreignent les règles du droit international. Ces dernières années, davantage de sanctions ont été prises en dehors du cadre de l’ONU. Cela tient notamment au fait que les grandes puissances ne parviennent souvent pas à s’entendre, de sorte que le Conseil de sécurité de l’ONU se trouve parfois dans l’impossibilité de prendre des décisions. En dehors du cadre de l’ONU, des États ou des organisations régionales telles que l’UE peuvent décider de sanctions. L’UE a par exemple adopté des sanctions à l’encontre de la Russie en raison de la guerre d’agression menée par ce pays contre l’Ukraine. La neutralité suisse est en principe compatible avec la reprise de telles sanctions, même lorsque celles-ci ne sont pas décidées par l’ONU.
En soutenant des sanctions faisant l’objet d’un large consensus international, en particulier en cas de guerre d’agression contre un autre pays, la Suisse contribue au renforcement de la paix et œuvre en faveur d’un ordre international juste, ce qui est dans son intérêt.
Les bons offices peuvent contribuer à apaiser ou résoudre des conflits entre États ou au sein d’un État. Il s’agit parfois aussi de maintenir le dialogue entre les parties et d’atténuer les conséquences des conflits.
Les bons offices de la Suisse reposent sur une longue tradition et représentent un instrument important de sa politique extérieure. Ils incarnent des valeurs associées à la Suisse, telles que la fiabilité, la discrétion, la précision ou l’impartialité.
La neutralité n’est en soi pas une condition sine qua non pour mener une médiation crédible. Mais associée au système politique suisse, fondé sur le dialogue, la volonté de compromis et la diversité culturelle, ainsi qu’à des qualités telles que la discrétion, l’expertise et la flexibilité, elle peut renforcer la confiance envers la Suisse et accroître sa crédibilité en tant que médiatrice.
En vertu du droit de la neutralité, la Suisse n’a pas le droit de remettre directement du matériel de son armée à des belligérants. Pour ce qui est des exportations effectuées par des entreprises privées, elle doit traiter tous les belligérants de manière égale. Autrement dit, si la Suisse restreint les exportations d’entreprises privées destinées à un belligérant, elle doit appliquer les mêmes restrictions à l’autre partie au conflit, conformément au principe de l’égalité de traitement.
À cela s’ajoute la loi fédérale sur le matériel de guerre, qui va plus loin que le droit de la neutralité : cette loi prévoit que l’exportation de matériel de guerre n’est pas autorisée si le pays de destination est impliqué dans un conflit armé interne ou international, une règle qui vaut tant pour le matériel de l’armée que pour celui des entreprises privées.
L’Office fédéral de l’aviation civile (OFAC) autorise les survols effectués par des aéronefs militaires et d’autres aéronefs d’État étrangers. Le DETEC soumet au Conseil fédéral les demandes d’autorisation dont la portée sur le plan politique est considérable, notamment celles pour des vols qui servent à préparer ou à soutenir des actions de combat. À ce sujet, l’ordonnance sur la sauvegarde de la souveraineté sur l’espace aérien (OSS) est déterminante.
En matière d’exportation d’armement, les bases légales pertinentes pour la décision d’autorisation sont notamment la loi fédérale sur le matériel de guerre (LFMG) et la loi sur le contrôle des biens (LCB). Là encore, le Conseil fédéral statue sur les demandes dont la portée sur le plan de la politique extérieure ou de la politique de sécurité est considérable.
Dans tous les cas, la neutralité est prise en compte lors de la décision.
La neutralité peut également jouer un rôle dans le cas des biens dits à double usage (utilisables à des fins aussi bien civiles que militaires) ou des biens militaires spécifiques (par. ex. conçus spécifiquement à des fins militaires, mais ne constituant pas eux-mêmes des armes ou des munitions ; par exemple, les gilets pare-balles). Pour ces biens également, une exportation vers un pays en guerre peut constituer un avantage militaire. La neutralité joue donc également un rôle dans ce contexte.
La neutralité peut également s’avérer pertinente dans le domaine des prestations de sécurité privées fournies à l’étranger. Ces prestations, qui relèvent de la loi fédérale sur les prestations de sécurité privées fournies à l’étranger (LPSP), doivent faire l’objet d’un examen visant à vérifier si elles sont compatibles avec la neutralité. Si elles favorisent militairement une partie au conflit, elles doivent être interdites.
La Suisse est exposée aux menaces transfrontalières au même titre que les autres États européens. Le contexte sécuritaire est devenu plus incertain et restera instable à l’avenir. Il est donc dans l’intérêt de la Suisse d’axer désormais sa politique de sécurité et de défense sur la coopération internationale de manière plus conséquente qu’elle ne l’a fait jusqu’à présent.
Un État neutre peut participer à des exercices militaires qui ne sont pas liés à un contexte de guerre. La participation n’implique aucun engagement de défense commune. Ces exercices permettent au pays d’améliorer ses capacités par rapport à celles des forces armées étrangères. Si la Suisse venait à être attaquée, elle serait en droit de coopérer avec d’autres États pour se défendre. Elle ne peut toutefois pas se permettre d’attendre que la situation l’exige pour commencer à coopérer : la coopération ne s’improvise pas.
Lors de l’élaboration de la première Constitution fédérale de 1848, la neutralité a été introduite dans les dispositions sur les compétences de l’Assemblée fédérale et du Conseil fédéral, ce qui est toujours le cas dans la Constitution fédérale en vigueur. La Constitution fédérale stipule que le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale doivent prendre « des mesures visant à préserver (…) la neutralité de la Suisse » (art. 173, al. 1, et art. 185, al. 1, Cst.).
La neutralité permanente signifie que la Suisse ne participe en aucun cas à une guerre entre États. Elle ne déclenche pas de guerre et ne se laisse pas entraîner dans un conflit. La neutralité permanente est avant tout un engagement en faveur de la paix.
La neutralité armée signifie que la Suisse est en mesure de défendre son intégrité territoriale et qu’elle est prête à le faire, mais également qu’elle empêche que son territoire soit utilisé à des fins bellicistes. La neutralité armée contribue ainsi à la crédibilité et à l’efficacité de la neutralité de la Suisse.
Le droit de la neutralité s’applique aux conflits armés entre États qui se caractérisent par une certaine durée et une certaine intensité. Il s’agit alors d’une guerre au sens du droit de la neutralité ou d’un cas de neutralité. Lorsqu’une résolution du Conseil de sécurité de l’ONU autorise une intervention militaire, le droit de la neutralité ne s’applique pas.
Le Conseil fédéral détermine s’il s’agit d’un cas de neutralité. En règle générale, cette décision n’est toutefois pas abstraite, mais répond à un besoin concret (par ex. demandes de survol du territoire, reprise de sanctions).
La demande émane alors du département compétent, par exemple
du Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche (DEFR) en cas de sanctions ou d’exportation de matériel de guerre, ou
du Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC) pour les questions relatives au survol du territoire.
La Direction du droit international public (DDIP) du DFAE est responsable de l’analyse juridique et assure un contact régulier avec les autorités compétentes.
L’application du droit de la neutralité implique les obligations suivantes vis-à-vis des parties au conflit :
pas de transit de troupes ni d’armes à travers le territoire ou l’espace aérien suisses ;
interdiction d’exporter des biens utilisables à des fins militaires provenant des stocks de l’État à destination des parties belligérantes ;
obligation de garantir l’égalité de traitement lors de l’exportation par des entreprises privées de biens utilisables à des fins militaires, à savoir de biens qui contribuent directement et d’une manière militairement pertinente à la capacité de combat des parties lors d’un conflit concret.
La neutralité constitue un important instrument de la politique de sécurité, de la politique extérieure et de la politique économique de la Suisse. Elle permet de sauvegarder les intérêts et les valeurs de la Suisse dans ces domaines.
Parallèlement, la neutralité revêt également une importance en matière de politique intérieure. De nombreuses personnes la considèrent comme un élément essentiel de l’identité suisse. C’est pourquoi les décisions relatives à l’application de la neutralité doivent tenir compte non seulement des aspects de politique extérieure, mais également de ceux de politique intérieure.
La neutralité sert notamment les valeurs et les intérêts inscrits dans la Constitution fédérale, tels que l’indépendance et la sécurité, la prospérité commune, et un ordre international juste et pacifique.
Le droit de la neutralité est partie intégrante du droit international. Il régit la manière dont un État neutre doit se comporter vis-à-vis des États belligérants. Un État neutre n’a notamment pas le droit
de prendre part aux conflits armés entre États tiers ;
de fournir un soutien militaire aux États belligérants ;
de mettre son territoire à la disposition des parties belligérantes.
Ce cadre réglementaire autorise une certaine marge de manœuvre lors de la mise en œuvre de la neutralité.
Le droit de la neutralité ne s’applique qu’aux conflits interétatiques présentant une certaine durée et une certaine intensité.
Politique de neutralité:
La politique de neutralité englobe les décisions politiques et les mesures prises par la Suisse afin de garantir l’efficacité et la crédibilité de la neutralité, et ainsi d’assurer le respect de celle-ci par les autres États.
Pratique de la neutralité:
Depuis la fondation de l’État fédéral en 1848, le Conseil fédéral et le Parlement recourent à la neutralité pour sauvegarder les intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure, de politique de sécurité et de politique économique. Cette pratique de la neutralité respecte le droit international et garantit à la Suisse la marge de manœuvre nécessaire pour défendre ses intérêts dans diverses situations de politique étrangère. Le Conseil fédéral a présenté sa pratique dans plusieurs rapports (cf. rapports sur le conflit en Irak et au Kosovo).
Dans un contexte de guerre, la Suisse a besoin d’une industrie de l’armement forte pour se défendre. Elle dépend toutefois également des marchés d'exportation concernés. Si la Suisse n’est plus considérée comme un partenaire fiable en matière de politique de sécurité, parce qu’elle ne collabore plus avec ses partenaires qu’en cas d’attaque, la confiance en ses entreprises d’armement sera elle aussi mise à mal.
Outre la Suisse, il existe d’autres États neutres. Chacun de ces pays définit lui-même ce que signifie la neutralité pour lui. La pratique de la neutralité peut ainsi varier considérablement d’un pays à l’autre.
Certains États pratiquent une neutralité permanente, comme l’Autriche, l’Irlande et le Costa Rica.
D’autres n’invoquent leur neutralité que dans certaines situations précises.
Pour la Suisse, la pratique des États européens présente un intérêt particulier.
La neutralité n’a jamais été une notion figée et ne l’est toujours pas aujourd’hui. Son application concrète dépend à la fois du droit international et de l’environnement politique et sécuritaire de l’époque considérée.
La pratique du Conseil fédéral montre qu’il a toujours exploité la marge de manœuvre dont il disposait en matière de neutralité pour préserver au mieux les intérêts de la Suisse.
