Il 27 settembre 2026 il Popolo svizzero si esprimerà sull’«Iniziativa sulla neutralità». La questione centrale è se vogliamo mantenere la neutralità nella sua forma attuale oppure se sia opportuno inserire nella Costituzione federale un articolo che imponga una prassi più restrittiva in materia. Si tratterebbe di un netto cambiamento di rotta. La neutralità è sancita dalla Costituzione federale già dal 1848. Il referendum non mette in discussione la futura neutralità della Svizzera. L'esito della votazione non mette in discussione la neutralità della Svizzera. Va deciso come applicarla in futuro.
Sancita dalla Costituzione federale già dal 1848, la neutralità svizzera è riconosciuta a livello internazionale e garantita dal diritto internazionale. La Svizzera se ne avvale per tutelare la sua sicurezza, la sua indipendenza e la sua prosperità. È anche grazie alla neutralità che il nostro Paese può offrire i suoi buoni uffici.
Obiettivo dell’Iniziativa sulla neutralità
L’iniziativa chiede di adottare una prassi più restrittiva in materia di neutralità e di iscrivere nella Costituzione, in un nuovo articolo, che:
la neutralità della Svizzera è permanente e armata;
la Svizzera non aderisce ad alleanze militari o difensive e non collabora con esse salvo nel caso in cui sia oggetto di un’aggressione militare o in presenza di atti preparatori in vista di una simile aggressione;
la Svizzera non partecipa a scontri militari tra Stati terzi e non adotta misure coercitive non militari nei confronti di Stati belligeranti. Fanno eccezione le sanzioni delle Nazioni Unite (ONU) e i provvedimenti volti a impedire l’elusione di sanzioni;
la Svizzera si avvale della propria neutralità per fungere da mediatrice.
Il Consiglio federale e il Parlamento respingono l’Iniziativa sulla neutralità senza controprogetto. Le richieste dell’iniziativa coincidono infatti, nei punti essenziali, con gli obblighi legali di uno Stato neutrale e sono quindi già realtà nel nostro Paese:
la neutralità della Svizzera è permanente; la sua neutralità è quindi già perenne;
in quanto Stato permanentemente neutrale, la Svizzera già oggi non aderisce ad alcuna alleanza militare o difensiva (p. es. la NATO);
la Svizzera già oggi non prende parte a scontri militari tra Stati terzi;
la Svizzera adotta già tutte le sanzioni dell’ONU: vi è tenuta in quanto Stato membro;
la Svizzera attua già la richiesta del comitato promotore di avvalersi della propria neutralità per il suo ruolo di mediatrice e per promuovere la pace.
Laddove le richieste dell’iniziativa vanno oltre la prassi attuale, esse danneggiano gli interessi del Paese:
l’iniziativa limiterebbe il margine di manovra che ci consente di tutelare la nostra sicurezza, la nostra indipendenza e la nostra prosperità. Questo margine di manovra è importante a maggior ragione in un contesto come quello odierno, contraddistinto da un deterioramento della situazione della sicurezza;
l’iniziativa ostacolerebbe la cooperazione in materia di sicurezza, che non può avere inizio solo dopo un’aggressione a danno della Svizzera, come prevede l’iniziativa. Questo avrebbe gravi conseguenze per la sicurezza del nostro Paese, in quanto la Svizzera sarebbe esclusa da un prezioso scambio di esperienze, non sarebbe più considerata un partner affidabile in materia di sicurezza internazionale e, in caso di aggressione, potrebbe contare su una protezione meno efficace;
le sanzioni sono uno strumento per rispondere alle violazioni del diritto internazionale e alle minacce per l’ordine internazionale. In quanto Paese di piccole dimensioni, la Svizzera trae un notevole beneficio da questo ordine. Se l’iniziativa fosse accettata, la Svizzera non potrebbe più adottare numerose sanzioni pronunciate contro Stati belligeranti. Ciò avrebbe ripercussioni deleterie sugli interessi e sulla reputazione della Svizzera, e in alcuni casi potrebbe provocare reazioni negative da parte degli altri Stati.
Nel caso di sanzioni disposte dall’ONU, la Svizzera, in qualità di Stato membro, è tenuta ad adottarle.
La base giuridica per l’adozione di sanzioni al di fuori dell’ONU è la legge sugli embarghi. Su questa base, Iil Consiglio federale decide caso per caso se l’adozione delle sanzioni sia nell’interesse della Svizzera. Può adottare le sanzioni dell’UE, dell’Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (OSCE) o di altri importanti partner commerciali integralmente, in parte o con alcune modifiche. A seguito dell'attacco della Russia contro l'Ucraina, contrario al diritto internazionale, il Consiglio federale ha deciso di adottare sostanzialmente le sanzioni dell'UE contro la Russia.
La neutralità della Svizzera incide sull’adozione delle sanzioni solo nel caso in cui queste ultime riguardino beni che influenzano direttamente la potenza militare di una parte belligerante (i cosiddetti «beni di rilevanza bellica»). Se la Svizzera limita l’esportazione o il transito di tali beni a favore di una parte belligerante, deve applicare le stesse restrizioni anche nei confronti dell’altra parte, come previsto dal diritto della neutralità.
Gli Stati possono ricorrere a sanzioni quando altri Stati violano il diritto internazionale. Negli ultimi anni si è registrato un aumento delle sanzioni al di fuori dell’ONU. Uno dei motivi è che spesso le grandi potenze non riescono a trovare un accordo e, di conseguenza, il Consiglio di sicurezza dell’ONU non è a volte in grado di prendere decisioni. Al di fuori dell’ONU, gli Stati o le organizzazioni regionali come l’UE possono decidere di imporre sanzioni. L’UE, per esempio, ne ha disposte varie nei confronti della Russia a causa della guerra di aggressione condotta da quest’ultima contro l’Ucraina. La neutralità svizzera è in linea di principio compatibile con l’adozione di tali sanzioni, anche se queste non sono state decise dall’ONU.
Quando la Svizzera aderisce a sanzioni che godono di ampio sostegno a livello internazionale – in particolare nel caso di una guerra di aggressione contro un altro Paese – contribuisce a rafforzare la pace e un ordine internazionale equo. Tutto ciò è nell’interesse del nostro Paese.
I buoni uffici possono contribuire ad attenuare o a risolvere i conflitti tra Stati o all’interno di uno stesso Stato. A volte si tratta anche di mantenere vivo il dialogo tra le parti coinvolte e di mitigare le conseguenze dei conflitti.
I buoni uffici vantano una lunga tradizione in Svizzera e costituiscono una componente importante della sua politica estera. Incarnano valori che contraddistinguono il Paese, quali l’affidabilità, la discrezione, la precisione o l’imparzialità.
In linea di principio, la neutralità non è una condizione indispensabile per mediare in modo credibile. Tuttavia, unitamente a un sistema politico come quello svizzero – basato sul dialogo, sulla disponibilità al compromesso e sulla diversità culturale – nonché a caratteristiche quali la discrezione, la competenza e la flessibilità, può rafforzare la fiducia nel nostro Paese e accrescerne la credibilità come mediatore.
Secondo il diritto della neutralità, la Svizzera non può cedere direttamente alle parti in conflitto materiale bellico proveniente dalle scorte del proprio esercito. Nel caso di esportazioni di armi da parte di imprese private, la Svizzera deve trattare tutte le parti belligeranti allo stesso modo. Ciò significa che se limita le esportazioni delle imprese private destinate a una parte belligerante, deve applicare le stesse restrizioni anche all’altra parte, come impone il principio della parità di trattamento.
Si applica inoltre la legge sul materiale bellico, che va oltre il diritto della neutralità. Il testo normativo prevede che l’esportazione di materiale bellico non viene autorizzata se il Paese destinatario è implicato in un conflitto armato interno o internazionale. Ciò vale sia per le scorte dell’esercito che per quelle delle imprese private.
L’Ufficio federale dell’aviazione civile (UFAC) autorizza i sorvoli di aeromobili militari stranieri e di altri aeromobili di Stato. Le richieste di notevole rilevanza politica, in particolare quelle relative alle autorizzazioni per voli destinati alla preparazione o al sostegno di operazioni belliche, vengono sottoposte dal DATEC al Consiglio federale affinché prenda una decisione in merito. In questo contesto, la normativa di riferimento è l’ordinanza concernente la salvaguardia della sovranità sullo spazio aereo.
Per quanto riguarda l’esportazione di armamenti, le basi giuridiche pertinenti – specialmente la legge federale sul materiale bellico e la legge sul controllo dei beni a duplice impiego – sono determinanti ai fini della decisione di autorizzazione. Anche in questo caso è il Consiglio federale a decidere in merito alle richieste che rivestono una notevole rilevanza in materia di politica estera o di sicurezza.
Nel prendere una decisione, si tiene comunque conto della neutralità.
La neutralità può avere, per esempio, un peso anche nel caso dei cosiddetti beni a duplice impiego (cioè che possono essere utilizzati sia per scopi civili che militari) o dei beni militari specifici (progettati specificatamente per scopi militari, ma che non sono di per sé armi o munizioni; ad esempio, giubbotti antiproiettile) la cui esportazione verso un Paese belligerante può costituire un vantaggio militare. Pertanto, anche in tale ambito si applicano gli obblighi derivanti dal diritto della neutralità.
Un altro settore in cui la neutralità può rivestire una certa importanza è quello delle prestazioni di sicurezza private fornite all’estero. Queste ultime, che rientrano nel campo di applicazione della legge federale sulle prestazioni di sicurezza private fornite all’estero, devono essere sottoposte a verifica per accertare che siano compatibili con il principio della neutralità. Le prestazioni devono essere vietate qualora favoriscano militarmente una delle parti in conflitto.
La Svizzera è colpita dalle minacce transfrontaliere proprio come gli altri Stati europei. Il contesto della politica di sicurezza è diventato più incerto e rimarrà instabile anche in futuro. Di conseguenza, la Svizzera ha interesse a orientare la propria politica di sicurezza e di difesa verso la cooperazione internazionale.
Come Stato neutrale, la Svizzera può partecipare a esercitazioni militari internazionali, senza che questo comporti alcun obbligo di difesa comune. Esercitazioni di questo tipo consentono di migliorare le proprie capacità nel confronto con le forze armate straniere. Qualora la Svizzera dovesse subire un’aggressione, potrà collaborare con altri Stati per difendersi. Tuttavia, una simile collaborazione non può essere messa in pratica solo in caso di emergenza, ma deve essere preparata in anticipo.
Nella stesura della prima Costituzione federale del 1848, la neutralità fu menzionata nelle disposizioni relative alle competenze dell’Assemblea federale e dell’Esecutivo. La Costituzione federale stabilisce che il Consiglio federale e l’Assemblea federale debbano adottare «misure volte a salvaguardare […] la neutralità della Svizzera» (art. 173, cpv. 1, e art. 185, cpv. 1, Cost.). Questo è anche il caso nella Costituzione attuale. Il Consiglio federale e l’Assemblea federale adottano misure volte a salvaguardare la neutralità della Svizzera.
In quanto Stato permanentemente neutrale, la Svizzera non partecipa in nessun caso a una guerra tra Stati, non provoca alcuna guerra e non si lascia coinvolgere in alcun conflitto. La neutralità permanente è in primo luogo un impegno in favore della pace.
Con il concetto di neutralità armata si intende che la Svizzera è in grado di difendere il proprio territorio ed è pronta a farlo. In tal modo impedisce anche che il suo territorio venga utilizzato illecitamente per scopi bellici. Questa caratteristica contribuisce pertanto a garantire la credibilità e l’efficacia della neutralità svizzera.
Il diritto della neutralità si applica ai conflitti armati tra Stati che presentano una certa durata e intensità. In tali casi, si parla di una guerra ai sensi del diritto della neutralità o di un caso di neutralità. Qualora vi sia una risoluzione del Consiglio di sicurezza dell’ONU che autorizzi un intervento militare, il diritto della neutralità non trova applicazione.
La decisione in merito all’esistenza di un caso di neutralità spetta al Consiglio federale. Di norma, tuttavia, ciò non avviene in modo astratto, bensì in risposta a una concreta necessità decisionale (p. es. Richieste di sorvoloi, applicazione di sanzioni, ecc.).
La richiesta viene quindi presentata dal dipartimento competente, come per esempio:
il Dipartimento federale dell’economia, della formazione e della ricerca (DEFR) in caso di sanzioni ed esportazione di materiale bellico;
il Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni (DATEC) in caso di sorvoli.
La Direzione del diritto internazionale pubblico (DDIP) si occupa dell’analisi giuridica ed è in costante contatto con le autorità competenti.
L’applicazione del diritto della neutralità comporta i seguenti obblighi nei confronti delle parti in conflitto:
divieto di transito di truppe e armi attraverso il territorio o lo spazio aereo svizzero;
divieto di esportazione alle parti in conflitto di beni di rilevanza bellica provenienti dalle scorte statali della Svizzera;
principio di parità di trattamento in materia di esportazione di beni di rilevanza bellica da parte di imprese private. Sono considerati di rilevanza bellica quei beni che supportano in modo diretto e militarmente rilevante la capacità di combattimento delle parti coinvolte in un conflitto concreto.
La neutralità è uno strumento importante della politica di sicurezza, della politica estera e della politica economica della Svizzera, di cui contribuisce a tutelare gli interessi e i valori in questi ambiti.
Allo stesso tempo, la neutralità ha un notevole peso anche sul piano della politica interna. In molti la considerano un elemento importante dell’identità svizzera. Per questo motivo, le decisioni relative all’applicazione del principio della neutralità devono tenere conto non solo degli aspetti di politica estera, ma anche di quelli di politica interna.
La neutralità tutela in particolare i seguenti interessi e valori sanciti dalla Costituzione federale:
Il diritto della neutralità è parte integrante del diritto internazionale e stabilisce come uno Stato neutrale debba comportarsi nei confronti degli Stati belligeranti. Nello specifico, uno Stato neutrale:
non può partecipare a conflitti armati tra altri Stati;
non può fornire sostegno militare agli Stati in guerra;
non può mettere il proprio territorio a disposizione delle parti belligeranti.
Nell’ambito di tali norme di diritto internazionale, è contemplato un margine di manovra per quanto concerne l’applicazione della neutralità.
Il diritto della neutralità trova applicazione solo nei conflitti interstatali che presentano una certa durata e intensità.
Politica di neutralità:
La politica di neutralità comprende decisioni e misure politiche che la Svizzera prende per garantire l’efficacia e la credibilità della neutralità, assicurandone così anche il rispetto da parte di altri Stati.
Prassi in materia di neutralità:
Sin dalla fondazione dello Stato federale nel 1848, il Consiglio federale e il Parlamento si avvalgono della neutralità per tutelare gli interessi della Svizzera in tema di politica estera, economica e di sicurezza. Questa prassi in materia di neutralità è conforme al diritto internazionale e garantisce alla Svizzera il margine di manovra necessario per tutelare i propri interessi nelle diverse circostanze pertinenti per la politica estera. Il Consiglio federale ha illustrato la propria prassi in diversi rapporti.
Per difendersi, la Svizzera ha bisogno di un’industria degli armamenti forte. A tal fine, dipende anche da mercati di esportazione rilevanti. Se il nostro Paese non venisse più considerato un partner affidabile in materia di politica di sicurezza poiché la sua collaborazione con i propri partner si limiterebbe solo a un eventuale attacco subito, ciò minerebbe anche la fiducia nell’affidabilità delle nostre aziende operanti nel settore degli armamenti.
Anche altri Stati, oltre alla Svizzera, hanno fatto la scelta di essere neutrali. Ciascuno di questi Paesi stabilisce autonomamente cosa significhi per sé la neutralità. Per questo motivo, la prassi in materia di neutralità presenta in alcuni casi notevoli differenze:
alcuni Stati adottano una politica di neutralità permanente, come l’Austria, l’Irlanda e il Costa Rica;
altri, invece, invocano la propria neutralità solo in determinate situazioni.
Di particolare interesse per la Svizzera risultano essere le pratiche dei Paesi europei.
La neutralità non è mai stata né è un concetto immutabile. Il modo in cui viene applicata concretamente dipende sia dal diritto internazionale sia dalle circostanze politiche e di sicurezza del momento.
Con la prassi adottata finora, il Consiglio federale ha dimostrato di aver sempre sfruttato il margine di manovra disponibile per quanto riguarda l’applicazione della neutralità nel modo più conforme possibile agli interessi della Svizzera.
