Rede - Schweiz-EU: traditionsreiche Beziehung mit Zukunft; auch ohne institutionellem Abkommen

30.08.2021

25.08.2021: Ansprache von Bundesrat Ignazio Cassis Vizepräsident des Bundesrates und Vorsteher des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten EDA, anlässlich metrobasel Sommeranlass 2021

Speaker: Cassis Ignazio

Sehr geehrte Damen und Herren.

Herzlichen Dank für die Einladung. Ich freue mich an Ihrem Sommeranlass Gast sein zu dürfen. Es tut gut, nach eineinhalb Jahren wieder etwas Normalität zurückzuerlangen. Endlich sind physische Treffen wieder möglich, nur den Sommer haben wir dieses Jahr etwas vermisst.

Gehen wir aber in media res: Die bisherige Diskussion hat es gezeigt, das Thema Europa ist allgemein und gerade für die Metropolitanregion Basel eine zentrale und emotionale Angelegenheit. Wir haben auch gehört, dass die Schweiz nicht alleine über bilaterale Beziehungen beschliessen kann, genauso wie auch die EU das nicht tun kann. It takes two to tango!

Was ist also schief gegangen beim Tanz zum institutionellen Rahmenabkommen? Und vor allem wie stellt sich der Bundesrat vor, in Zukunft mit der EU zu tanzen? Diese beiden Fragen möchte ich heute aufnehmen.

Mir ist bewusst, dass der Entscheid des Bundesrates, das institutionelle Abkommen nicht zu unterzeichnen, nicht überall auf Begeisterung gestossen ist. Aber – und das möchte ich gleich zu Beginn betonten – der Bundesrat hat zu keinem Zeitpunkt die vielfältigen und traditionsreichen Beziehungen zur EU in Frage gestellt! Wir wollen gute und geregelte Beziehungen zur Europäischen Union.

Der Entscheid gegen das institutionelle Abkommen war ein Nein zum Weg. Nicht ein Nein zum Ziel. Die EU ist und bleibt der mit Abstand wichtigste Handelspartner der Schweiz. Aber woher kommen wir:

Seit dem Nein der Schweiz zum Europäischen Wirtschaftsraum 1992 haben wir erfolgreich daran gearbeitet, eine dauerhafte Beziehung zur Europäischen Union aufzubauen. Mit den Bilateralen I und II ist es uns gelungen,

• Grundsätze und Regeln zu schaffen, die uns eine enge Zusammenarbeit mit den Ländern der Europäischen Union und den Zugang zum europäischen Binnenmarkt ermöglichen.
• Gleichzeitig wahren wir unsere Souveränität.
• Eine schweizerisch-europäische Koproduktion, welche vom Parlament, von den Kantonen und einem Grossteil der Schweizer Bevölkerung mitgetragen wird.

Heute geben über 100 Verträge dieser Beziehung ihren Gestaltungsrahmen. Mit keinem anderen Nicht-Mitglied pflegt die EU eine engere Zusammenarbeit als mit der Schweiz. Eine Zusammenarbeit, von der beide Seiten gleichermassen profitieren.

Mit einem institutionellen Rahmen wollte die Schweiz und die EU diese engen Verbindungen stärken und weiter vertiefen. Die EU wollte damit die Homogenität ihres Binnenmarktes sicherstellen und einen Streitschlichtungsmechanismus installieren. Der Schweiz hingegen wollte den Bilateralen Weg konsolidieren und wo möglich auszubauen.

Allerdings war auch von Beginn weg klar, dass bestimmte Fragen vor allem im Zusammenhang mit der Personenfreizügigkeit sehr schwierig zu lösen sein werden. Erstens ging es um die Übernahme der Unionsbürgerrichtlinie, die zu einem Paradigmenwechsel bei der Zuwanderung geführt hätte. Eine Einwanderung in die Schweiz hätte nicht mehr in einem direkten Zusammenhang zu einem Arbeitsverhältnis stehen müssen.

Zweitens ging es um die flankierenden Massnahmen, die von der EU in der heutigen Form nie akzeptiert wurden, weil sie diese als nicht konform zum Freizügigkeit betrachtet.

Meine Damen und Herren, diese beiden Punkte sind die Hauptgründe für das Scheitern des InstA. Zurückblickend hätte man es ahnen müssen. Bereits zu Beginn der Verhandlungen waren die Interessen klar: Während die EU das InstA vor allem wegen der dynamischen Rechtsübernahme bei der Personenfreizügigkeit wollte, war genau das für die Schweiz von Anfang an eine rote Linie.


Dieses Spannungsverhältnis zog sich durch die ganzen Verhandlungen hindurch: Angefangen
- bei den ungelösten Problemen im Gemischten Ausschuss,
- weiter zum Verhandlungsmandat,
- zur breiten Konsultation des Vertragstextes im Frühling 2019,
- bis zum Schlussspurt und dem Entscheid zur Beendigung der Verhandlungen.

Immer und immer wieder die Probleme Unionsbürgerrichtlinie und Personenfreizügigkeit – Probleme, die für die Schweiz eigentlich gar keine sind, aber sehr wohl für die EU. Darüber waren wir nie einig! Das waren auch die roten Linien unseres Verhandlungsmandates. Die EU hielt an ihrem Standpunkt fest. Die Schnittmenge war für uns zu klein, der Preis zu hoch.

Was jetzt so schnell zusammengefasst ist, war für den Bundesrat aber ein schwieriger Entscheid. Wir haben diesen Entscheid nicht leichtfertig gefällt, sondern nach hunderten von Stunden intensivster Diskussionen. Man kann von einer Zerreissprobe sprechen: Im Bundesrat, im Parlament, im ganzen Land. Und, nachdem der Entscheid gefällt wurde, war es auch eine Erleichterung. Nicht, weil jetzt die Probleme gelöst sind, nein, aber weil der Weg frei ist für einen neuen Anlauf. Ich kann Ihnen sagen: Ich bin überzeugt, dass es der richtige Entscheid war. Ganz nach einem indischen Sprichwort: If you only see grey, move the elefant!

Soviel zum Abbruch der Verhandlungen, aber genug der Vergangenheitsbewältigung. Wie gesagt, die ungelösten Differenzen bleiben. Deshalb will der Bundesrat den Blick nach vorne richten und einen neuen Anlauf starten. Und dieser soll auf dem gleichen Weg weitergeführt werden wie vorher: dem Bilateralem Weg.

Die Zielsetzung hat sich also nicht verändert. Der Bundesrat bekräftigt es in seinen Legislatur- und Jahreszielen: Er will geregelte Beziehungen zur EU auf Basis des Bilateralen Wegs. Die Schweiz ist und bleibt langfristig eine zuverlässige und wichtige Partnerin für die EU.

Das kann nicht erstaunen, denn unsere Zusammenarbeit funktioniert im Grundsatz gut und ohne grosse Probleme. In über 20 Jahre haben wir trotz mehr als 100 Verträgen nur 14 ungelöste Differenzen im gemischten Ausschuss. Diese Zusammenarbeit ist zum klaren Vorteil beider Seiten. Eigentlich gibt es für niemanden einen Grund eine solche Situation zu gefährden.

Die bestehenden Abkommen zwischen der Schweiz und der EU sollen angewandt und bei relevanten Weiterentwicklungen des EU-Rechts aktualisiert werden – Stichwort MRA. Und dies ist im beidseitigem Interesse.

Auch strebt der Bundesrat eine Assoziierung an ausgewählte EU-Rahmenprogrammen an und Kooperationen sollen weitergeführt werden. Hier sind die Stichworte Horizon Europe oder Erasmus+.

Kommen wir vom «Was» zum «Wie». Ich wiederhole mich: It takes two to tango! Auch die EU muss es wollen. Nur so kann es auf beiden Seiten Gewinner geben.

Die Strategie des Bundesrates besteht aus drei Phasen: eine erste kurzfristige Phase, eine zweite mittelfristige und eine dritte langfristige Phase.

Die Phase 1 ist kurzfristig. Sie bezweckt die Stabilisierung des bilateralen Wegs. In dieser Phase müssen wir die Beziehungen mit der EU und den Mitgliedstaaten intensivieren, um uns zu verstehen. Ich selbst reiste im Juli nach Brüssel und traf Kommissar Hahn und Vizekommissionspräsident Borrell. Zudem erklärte ich den Entscheid zur Beendigung der Verhandlungen rund einem Dutzend Aussen- oder Europaministerinnen und Ministern der EU-Mitgliedstaaten. Als konkretes Zeichen der Entspannung beantragt der Bundesrat die Freigabe des 2. Beitrags zur Kohäsion und Migration von jährlich rund 130 Millionen während 10 Jahren. Mit der Freigabe dieses Beitrags will der Bundesrat die kontraproduktive Dynamik sachfremder Verknüpfungen durchbrechen und unseren Beziehungen einen positiven Impuls geben. Wir wollen diesen Schritt ohne Konditionen machen, um ein starkes positives Signal an die EU zu senden.

Ebenfalls in dieser ersten Phase werden die Massnahmen zur Abfederung der negativen Konsequenzen der EU-Druckpolitik (Auffangplanung) zum Tragen kommen.

So hat der Bundesrat im Mai 2021 Massnahmen erlassen, um trotz der Nichtaktualisierung von Kapitel 4 des MRA die Versorgung in der Schweiz mit sicheren Medizinprodukten zu gewährleisten.

Die Phase 2 ist mittelfristig angelegt also ca. 2022-2023. Das ist die Phase der Methode. Sie bezweckt die Klärung der Frage WIE die Schweiz und die EU ihre Zukunft miteinander gestalten wollen.

Die Schweiz will nicht alleine tanzen. Eine Zusammenarbeit muss gemeinsam entwickelt werden. Der Bundesrat hat der EU deshalb vorgeschlagen, einen strukturierten politischen Dialog zu lancieren. In dessen Rahmen soll eine gemeinsame Agenda über die weitere Zusammenarbeit im Interesse beider Parteien entwickelt und umgesetzt werden.

Worum geht es?
Es gibt bekanntlich zahlreiche Formate von Kontakten zwischen der Schweiz und der EU auf Arbeitsebene – bspw. die Gemischten Ausschüsse im Rahmen der bilateralen Verträge oder die Konsultationen in den Bereichen der aussenpolitischen Zusammenarbeit. Der neue Dialog soll diese Strukturen durch eine politische Plattform ergänzen.

Auf dieser sollen alle bilateralen Dossiers des gesamten Themenspektrums im Kontext der Gesamtbeziehungen auf politischer Ebene mit der EU diskutiert werden können:
- also auf der einen Seite die bilateralen Marktzugangs- und Kooperationsabkommen,
- auf der anderen die aussenpolitische Zusammenarbeit in Bereichen wie Menschenrechte, Sicherheit, internationale Zusammenarbeit und Humanitäres, Migration, Klima etc.

Was ist der Mehrwert? Im Rahmen dieses Dialogs kann das Entwicklungspotential der Partnerschaft zwischen der Schweiz und der EU laufend überprüft und Opportunitäten der Zusammenarbeit können besser erkannt und genutzt werden.

Umgekehrt können allfällige Differenzen bspw. Umsetzungsprobleme beim bestehenden Vertragswerk koordiniert, auf politischer Ebene und im Gesamtkontext der guten Beziehungen pragmatisch angegangen werden. Der Dialog bietet zudem eine Eskalationsmöglichkeit bei der Lösungssuche. Eine Art politische Streitbeilegung.

Ein weiterer Punkt, der mir wichtig ist, ist, dass der politische Dialog über das Verhältnis Schweiz-EU auch innenpolitisch besser abgestützt wird. In erster Linie sollen die Fragestellungen, die im politischen Dialog aufkommen, mit den institutionellen Akteuren wie dem Parlament und den Kantonen geführt werden.

Aber wir überlegen zur Zeit auch die Einbindung von Schweizer Stakeholdern, die die diversen Interessen der Schweiz abbilden. Eine Art «Sounding Board», in welcher zum Beispiel die Wirtschaft, die Sozialpartner, die Wissenschaft und Forschung, die Zivilgesellschaft und Akademie sowie die Jugend vertreten wären.

Als weitere mittelfristige Massnahme prüft der Bundesrat die Möglichkeit eines autonomen Abbaus von Regelungsunterschieden zwischen Schweizer und EU-Recht, insbesondere im Bereich der Marktzugangsabkommen. Dies mit dem Ziel, Friktionen mit der EU bei der Umsetzung der Marktzugangsabkommen nach Möglichkeiten und im Sinne einer pragmatischen Problemlösung zu vermeiden. Ziel: Level Playing Field.
Der Bundesrat hat eine erste Auslegeordnung solcher Regelungsunterschiede diskutiert. Je nach Themenbereich soll diese Prüfung gemeinsam mit den Sozialpartnern, den Kantonen und der Wirtschaft erfolgen. Bis Ende Jahr wird sich der Bundesrat erneut der Thematik annehmen.
Die Phase 3 ist längerfristig also ab 2024 angelegt.

Diese bezweckt die volle Umsetzung von geregelten und funktionierenden Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU. Der politische Dialog wäre etabliert und eine gemeinsame Agenda der Zusammenarbeit würde  umgesetzt. Das heisst Differenzen könnten auf diese politische Ebene eskaliert und dort diskutiert werden. Und – wo dies im beidseitigen Interesse ist – werden Kooperationen weiterentwickelt.

Für die dritte Phase muss das Ambitionsniveau für die Beziehung zwischen der Schweiz und der EU definiert werden. Wie viel institutionelle Anbindung zur EU kann und will die Schweiz haben? Und wie viel die EU mit der Schweiz? Dafür müssen wir in der 2. Phase die Lehren aus den vergangenen Verhandlungen ziehen und die Weichen richtig stellen.

Ob kurz-, mittel- oder langfristig, für die Entwicklung dieser Partnerschaft braucht es immer zwei. Wir möchten die EU und deren Mitgliedstaaten einladen, diesen Weg einer gemeinsamen bilateralen Zukunft mit uns zu gehen. Wir möchten eine freundschaftliche Nachbarschaft, keine konfrontative Partnerschaft. Der Entscheid des Bundesrates war kein Swiss-BREXIT, nur kein Schritt in Richtung institutioneller Anbindung. Oder zumindest war der Schritt zu gross. Unsere Lebensräume decken sich genauso wie unsere Werte. Die EU braucht die Schweiz für ein starkes Europa. und die Schweiz braucht die EU für eine starke Schweiz. Auf dem gemeinsamen Bilateralen Weg gewinnen wir alle.

Danke für Ihre Aufmerksamkeit.


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