Zahlungen aufgrund von Resultaten: Erfahrungen der Schweiz mit ergebnisbasierten Finanzierungsmodellen

Bei der RBF wird ein Teil der Programmfinanzierung an messbare Resultate geknüpft. RBF schafft Anreize für alle Akteure, in relevanten Bereichen möglichst gute Resultate zu erzielen, fördert eine Leistungskultur und stärkt die Wirkungsorientierung. Es hat sich gezeigt, dass eine gut konzipierte RBF zu deutlich besseren sozialen Ergebnissen führen kann.

Seit dem Beginn der 2000er-Jahre ist der RBF-Anteil weltweit erheblich gestiegen, und zwar von 1 Milliarde US-Dollar im Jahr 2007 auf über 26,5 Milliarden US-Dollar im Jahr 2017. Betroffen sind insbesondere Bereiche wie Gesundheit, Bildung und der Arbeitsmarkt, sowie der Energiesektor. Zu dieser Entwicklung haben vor allem fortschrittliche bilaterale Geber und multilaterale Entwicklungsinstitutionen beigetragen. Auch das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) und die Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA) gehören zu den Pionieren. Eine mit Unterstützung von Instiglio (en) durchgeführte Evaluation ergab, dass DEZA und SECO in 51 Fällen RBF einsetzten, um Anreize für private und öffentliche Akteure zu schaffen, die in einem breiten Spektrum von Sektoren und Regionen tätig sind.

Die DEZA und das SECO haben sich bei der Zusammenarbeit mit dem Privatsektor für RBF ausgesprochen, um Anreize für private Akteure zu schaffen, innovativere und bessere Dienstleistungen und Programme anzubieten.

Ein interessantes Beispiel für ein auf den Privatsektor ausgerichtetes RBF-Programm ist die wirkungsorientierte Finanzierung (Impact-linked Finance, ILF). Das von der DEZA und ihrer Partnerorganisation Roots of Impact (en) entwickelte Konzept umfasst eine Reihe von Finanzinstrumenten, die Wirkungsleistung und Investitionsfähigkeit von wirkungsorientierten Privatunternehmen in den Vordergrund stellen und die von ihnen erzielten positiven sozialen Ergebnisse belohnen. Mit seinem innovativen Blended-Finance-Ansatz, bei dem öffentliche Mittel als Katalysator für private Investitionen in unterversorgte Märkte eingesetzt werden, bringt das Konzept drei Gruppen und ihre Interessen zusammen: wirkungsorientierte Unternehmen, Geber und Investoren. Die Unternehmen erzielen mehr Einnahmen, was ihre Rentabilität steigert und Investitionen zur Ausweitung ihrer Tätigkeit anzieht, so dass sie ihre soziale Wirkung weiter erhöhen können. Für Geber und Durchführungspartner vereint ILF die Vorteile eines RBF-Ansatzes (Bezahlung für Ergebnisse, nicht für Inputs) und hilft, private Investitionen zu mobilisieren.

Von 2019 bis 2022 wurde in Kenia ein ILF-Pilotprogramm im Energiesektor durchgeführt. Dabei wurden Anreize geschaffen, damit zwei netzunabhängige Energieversorger, die umweltfreundliche und energieeffiziente Geräte in den Bereichen Haushalt und Stromversorgung anbieten, ihr soziales Engagement ausbauen und Kunden ansprechen, die andernfalls nicht erreicht worden wären. Die Unternehmen erhielten eine Prämie für positive soziale Ergebnisse, die anhand von Wirkungsindikatoren wie dem Anteil der Kunden unterhalb der Armutsgrenze, dem Anteil der Kunden, die zum ersten Mal Zugang zu einem Energieprodukt oder einer Energiedienstleistung erhielten, und dem Anteil der Kunden, die eine Verbesserung ihrer Lebensqualität feststellen, gemessen wurden. Das Pilotprogramm verfügte über eine starke Lernkomponente, einschliesslich eines Lessons Learnt Report (en).

Ein weiteres Beispiel für die Nutzung von RBF im Privatsektor ist Kolumbien. Gemeinsam mit der kolumbianischen Regierung und der Interamerikanischen Entwicklungsbank (IDB Lab) wendete das SECO das Konzept beim Beschäftigungsprogramm «Employability Social Impact Bond Programme» erfolgreich an. Dabei gewährten private Investoren Dienstleistern eine Anfangsfinanzierung für technische Schulungen, psychosoziale Unterstützung und die Vermittlung mit Arbeitgebern, damit benachteiligte Arbeitslose in den Arbeitsmarkt integriert werden konnten. Die IDB, das SECO und die kolumbianische Regierung zahlten nur für die erzielten Ergebnisse, beispielsweise die Vermittlung von Stellen und die Weiterbeschäftigung nach drei und sechs Monaten. Das Anreizmodell bewirkte einen Sinneswandel bei den Dienstleistern und lenkte deren Fokus auf die Erzielung längerfristiger Ergebnisse. Damit trug es zur Entwicklung eines Ökosystems von Dienstleistern bei, die ihre Leistungen kontinuierlich erneuern und verbessern. Die kolumbianische Regierung beschloss, Kapazitäten aufzubauen und die Politik zu unterstützen, um rechtliche und marktbezogene Hindernisse abzubauen. Nach einem zweiten Employability Social Impact Bond errichtete die kolumbianische Regierung einen Colombia Outcomes Fund. Damit institutionalisierte sie das RBF-Konzept und weitete es auf verschiedene öffentliche Einrichtungen aus.

Im öffentlichen Sektor nutzten die DEZA und das SECO das RBF-Konzept bei der Zusammenarbeit mit subnationalen Regierungen, um eine hochwertige Dezentralisierung zu unterstützen, die lokale Gouvernanz zu fördern und institutionelle Reformen im Hinblick auf eine stärkere Ergebnisorientierung voranzutreiben.

In Ghana beteiligt sich das SECO beispielsweise an der ghanaischen Multi-Geber-Budgethilfe (Multi-Donor Budget Support Framework), die leistungsbasierte Darlehen, ein RBF-Instrument, nutzt, um die Dezentralisierungsreformen zur Stärkung der lokalen Regierungen zu unterstützen. Dieses Konzept funktioniert wie folgt: Die ghanaische Regierung stellt 5 Prozent des BIP für die Unterstützung der Dezentralisierungsbemühungen bereit. 10 Prozent dieses Budgets werden für leistungsbezogene Finanztransfers an die Distrikte verwendet. Verschiedene Indikatoren wie öffentliche Finanzverwaltung, Erbringung von Dienstleistungen (einschliesslich Leistungen in den Bereichen Gender und sozialer Schutz), Transparenz, Rechenschaftspflicht usw. werden von unabhängigen Fachleuten im Rahmen der jährlichen Qualitätsprüfung evaluiert und bewertet. Gestützt auf diese Evaluation werden die leistungsbezogenen Finanztransfers auf die 261 Distrikte verteilt, die damit Anreize erhalten, in den bewerteten Bereichen Verbesserungen vorzunehmen. Seit 2019 haben die Distrikte 2681 Infrastrukturprojekte für lokale Dienstleistungen aus leistungsbezogenen Transfermitteln finanziert. Entscheidend für den erfolgreichen Abschluss eines solchen Projekts sind die Integrität der Leistungsüberprüfung der Gemeinden, die Rechenschaftslegungsprozesse auf kommunaler Ebene und die Befähigung der lokalen Bevölkerung, benötigte Leistungen einzufordern.

Ein weiteres Beispiel für den Einsatz von RBF-Instrumenten sind die leistungsbasierten Darlehen des Gemeindeentwicklungsprojekts der DEZA in Ostserbien. In Serbien ist die Steuermoral niedrig, und die Grundsteuern werden nicht immer erhoben. Hier setzt die DEZA mit ihrer Ergebnisfinanzierung an. Sie belohnt die fünf Gemeinden, die die Eintreibung der Grundsteuern am meisten verbessern, mit einem finanziellen Beitrag. Dies führte allein zwischen 2013 und 2014 zu einer Erhöhung der Gemeindeeinnahmen aus der Grundsteuer um 50 Prozent. Der Beitrag der Schweiz von 1,33 Millionen Franken generierte bereits in den ersten zwei Jahren des Projekts zusätzliche Gemeindeeinnahmen in der Höhe von 2,8 Millionen Franken. Ausserdem stiess der Anreizfonds der DEZA institutionelle und gesetzliche Reformen in Ostserbien an, die die finanzielle Nachhaltigkeit der Gemeinden verbesserten und voraussichtlich über die Projektlaufzeit hinaus Bestand haben werden. Eine wichtige Erkenntnis aus diesem Projekt ist die Feststellung, dass Flexibilität während der Umsetzung entscheidend zum Erfolg beiträgt, da die Anreizsysteme allenfalls häufig angepasst werden müssen, um Gesetzesänderungen oder neue politische Gegebenheiten zu berücksichtigen.

Die DEZA- und SECO-Mitarbeitenden stellten fest, dass RBF in allen Fällen:

1. eine stärkere Ergebnisorientierung bei der Programmplanung und -umsetzung bewirkte,
2. die Rechenschaftspflicht verbesserte und Anreize zur Erzielung von Ergebnissen schuf,
3. die Innovation förderte, da die Durchführungspartner flexibler handeln und ihre Massnahmen an den lokalen Kontext anpassen konnten, und
4. bessere Datensysteme generierten und eine lokale Evidenzbasis für bewährte Massnahmen schufen.

Der Anteil der RBF soll in Zukunft weiter wachsen in Sektoren, die sich mit wichtigen globalen öffentlichen Gütern wie Klima, Migration und Pandemievorsorge befassen. RBF ist ein bewährtes, aber immer noch zu wenig genutztes Instrument zur Gewährleistung einer wirksamen Entwicklungszusammenarbeit, das auch in Zukunft beeindruckende Entwicklungsergebnisse verspricht. Die internationale Zusammenarbeit der Schweiz will RBF innerhalb ihrer eigenen Organisationen weiter institutionalisieren und bewährte Konzepte wie die oben erwähnten in ihren Partnerländern breiter umsetzen. Auf globaler Ebene wird sie über die Outcomes Accelerator Platform (en) oder die Ausweitung der wirkungsorientierten Finanzierung neue RBF-Projekte lancieren und sich für den Austausch bewährter Verfahren und die Unterstützung von Standardisierungsbemühungen für RBF einsetzen, zum Beispiel über die OECD oder durch Verhandlungen auf UNO-Ebene über einen neuen Rahmen für die Entwicklungsfinanzierung.