Dipartimento federale degli affari esteri DFAE

Dinamicità della politica svizzera in materia di restituzione di averi di provenienza illecita

La Svizzera ha firmato un accordo trilaterale di restituzione con il Perù e il Lussemburgo. Pioniera nella restituzione di averi di provenienza illecita di persone politicamente esposte all’estero, da una trentina d'anni la Svizzera continua a sviluppare questo aspetto. La restituzione da parte della Svizzera di 16,3 milioni di dollari al Perù consentirà il finanziamento di progetti volti a rafforzare lo Stato di diritto e la lotta alla corruzione in questo Paese.

Le procedure di restituzione sono spesso lunghe. Comprendono infatti diverse fasi importanti, dal blocco preventivo all’accordo di restituzione dei fondi.

L’impegno della Svizzera nella lotta alla corruzione e nella restituzione di averi di provenienza illecita di persone politicamente esposte all’estero (PPE) dura da oltre 30 anni. Il Paese ha dato vita a un solido sistema di prevenzione, teso a impedire il deposito di averi di provenienza illecita sul proprio territorio, oltre ad aver sviluppato una serie di misure repressive volte a identificare, bloccare, confiscare e restituire gli averi delle PPE. Tali misure richiedono la cooperazione tra lo Stato defraudato e la Svizzera, nell’ambito di procedure che spesso si rivelano lunghe e complesse.

La consolidata esperienza della Svizzera

Per evitare usi abusivi della propria piazza finanziaria, nel 1986 la Svizzera compie una svolta decisiva: il Consiglio federale blocca gli averi del dittatore filippino Ferdinand Marcos, destituito alcuni giorni prima. Si tratta di un blocco senza precedenti, disposto su iniziativa della Svizzera, senza previa richiesta da parte delle Filippine. Dopo 18 anni e 60 sentenze, alle Filippine vengono restituiti 684 milioni di dollari.

Con il Perù la storia comincia all’inizio degli anni 2000: ancor prima della caduta del presidente Alberto Fujimori, alcune banche svizzere bloccano di propria iniziativa i conti di Vladimiro Montesinos Torres, capo del servizio di intelligence peruviano sotto la sua presidenza. Il pubblico ministero di Zurigo avvia un procedimento penale, ordina il blocco dei conti e ne informa spontaneamente le autorità peruviane. Sulla base delle informazioni trasmesse, il Perù presenta varie richieste di assistenza giudiziaria. Viene così avviata una stretta cooperazione giudiziaria tra la Svizzera e il Perù, che tra il 2002 e il 2006 consente la restituzione a quest’ultimo di un importo totale di 93 milioni di dollari. In seguito alla recente conclusione di altre procedure di confisca in Perù in questo stesso ambito, la Svizzera è oggi in grado di restituire al Paese ulteriori 16,3 milioni di dollari circa.

Con il tempo e tramite le restituzioni di averi di provenienza illecita delle PEP, la Svizzera ha creato, sviluppato e quindi perfezionato una pratica innovativa, alla quale si sono ispirati altri Stati consentendo la diffusione, a livello internazionale, di principi e di buone pratiche in materia di restituzione di averi delle PEP. Tali principi e buone pratiche rappresentano un modello di riferimento per la negoziazione degli accordi di restituzione. In particolare, raccomandano di instaurare un dialogo tra lo Stato defraudato e lo Stato che procede alla restituzione, di utilizzare il denaro restituito a vantaggio della popolazione dello Stato defraudato e di privilegiare i meccanismi esistenti, per evitare doppioni. In diversi accordi di restituzione recenti, la Svizzera e lo Stato defraudato si sono associati a organizzazioni internazionali quali la Banca Mondiale o le Nazioni Unite per usufruire delle loro strutture già presenti nello Stato defraudato.

I vantaggi di un accordo trilaterale

La particolarità dell’accordo concluso con il Perù e il Lussemburgo risiede nel fatto che la Svizzera si associa a un altro Stato disposto a restituire gli averi di provenienza illecita delle PEP: il Lussemburgo. Il fatto che due Stati disposti a restituire tali averi uniscano le proprie forze presenta diversi vantaggi: innanzitutto, sommando gli importi da restituire, è possibile finanziare programmi su più vasta scala; in secondo luogo, invece che negoziare ciascuno un trattato separato con il Perù, Svizzera e Lussemburgo ne negoziano uno unico e trilaterale (razionalizzazione); le tre parti beneficiano poi, nel corso dei negoziati, della rispettiva esperienza (efficacia) e, infine, i tre Stati si coalizzano nella lotta alla corruzione e inviano un segnale politico forte.

Il consigliere federale Ignazio Cassis firma un documento. Al suo fianco le bandiere della Svizzera (a destra), del Perù e del Lussemburgo (a sinistra).
Il consigliere federale Ignazio Cassis ha firmato un accordo trilaterale con il Perù e il Lussemburgo. A tema la restituzione di averi illeciti di Vladimiro Montesinos. © DFAE

La restituzione di averi a favore delle popolazioni defraudate

Attualmente, a livello globale, sono pochi i Paesi che procedono alla restituzione degli averi di provenienza illecita delle PEP come fa la Svizzera, la quale non si limita a restituirli, ma s'impegna anche concretamente affinché tali averi non alimentino nuovamente il circolo della corruzione. La Svizzera negozia soluzioni di restituzione che migliorino le condizioni di vita della popolazione e consolidino lo Stato di diritto nel Paese defraudato, contribuendo a combattere l’impunità.

La corruzione ha infatti effetti devastanti sullo sviluppo e sulla stabilità politica, sociale ed economica di una nazione. Di conseguenza, ha sicuramente un impatto sulla sua vita democratica e sul livello di povertà della sua popolazione. Consapevole degli effetti negativi della corruzione e in linea con il proprio impegno a favore degli obiettivi stabiliti dall’Agenda 2030 – una delle priorità della politica estera della Svizzera – la Confederazione s'impegna nella lotta alla corruzione e nel rafforzamento del recupero e della restituzione di averi trafugati. Ne va della coerenza della sua politica estera.

Tre progetti peruviani finanziati con gli averi restituiti

I fondi restituiti al Perù confluiranno inoltre in tre progetti del Paese volti a rafforzare le istituzioni impegnate nella tutela dello Stato di diritto, nella lotta alla corruzione e al riciclaggio di denaro, nel sequestro di averi e nella lotta contro la criminalità organizzata. Questi progetti andranno a vantaggio delle autorità giudiziarie, del Ministero pubblico e del Ministero della giustizia e dei diritti umani del Perù. A livello concreto, consentiranno di ottimizzare la formazione del personale attivo nella lotta alla corruzione e di sostenere la digitalizzazione e la standardizzazione delle procedure.

Questi progetti hanno lo scopo di mettere a disposizione dei cittadini del Perù una giustizia moderna, efficace e prevedibile. Al fine di garantire la qualità dell'attuazione e il rispetto delle condizioni dell'accordo di restituzione, i progetti saranno sottoposti a monitoraggio.

Cooperazione internazionale e negoziati fondamentali

Sono ormai molti anni che la Svizzera ha creato un solido sistema di lotta alla corruzione, il quale consente il blocco, la confisca e la restituzione di averi di provenienza illecita delle PEP. Tuttavia, l’indispensabile cooperazione con lo Stato defraudato non è sempre stata semplice: talvolta a causa delle carenze del sistema giudiziario, altre volte per la mancanza della necessaria volontà politica di collaborare con la Svizzera.

Per quanto riguarda il Perù, nel caso Montesinos la cooperazione è stata molto più agevole. Nel 2016, consapevole della grande importanza simbolica rappresentata dagli averi dell’ex capo dell’intelligence per la popolazione, il ministro peruviano della giustizia e dei diritti umani prende l’iniziativa di proporre alla Svizzera un negoziato sulle modalità di utilizzo di tali averi dopo la loro restituzione. Nel 2017, il Perù istituisce un gruppo di lavoro multisettoriale che riunisce le varie autorità peruviane interessate dalla restituzione, il cui compito è assicurare il coordinamento interno necessario al corretto svolgimento dei negoziati per la restituzione degli averi che si trovano in Svizzera e in Lussemburgo. La presenza di questo gruppo di lavoro ha facilitato notevolmente il processo negoziale ed è un esempio concreto di buone pratiche. Nel corso dei negoziati si è instaurato un vero e proprio partenariato tra Perù, Svizzera e Lussemburgo. Questi tre Paesi condividono infatti gli stessi interessi: assicurarsi che il crimine non paghi e che, alla fine, sia la popolazione defraudata a beneficiare degli averi restituiti.

L’arsenale giuridico svizzero: quattro date importanti

1981: la legge federale sull’assistenza internazionale in materia penale consente alla Svizzera di avviare un’assistenza giudiziaria con qualsiasi Paese, anche in assenza di accordo bilaterale. Si tratta di un primo passo importante nella lotta alla corruzione a livello globale.

1997: la legge federale relativa alla lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo impone alle banche svizzere di identificare e di verificare sistematicamente l’identità dei proprietari dei valori patrimoniali depositati in Svizzera. Si tratta di una legge preventiva con la quale la Svizzera cerca di proteggere con mezzi giuridici la propria piazza finanziaria da qualsiasi abuso.

2003: mentre la Svizzera intensifica la cooperazione con diversi paesi dell'Africa, dell'Asia e del continente americano, viene conclusa la Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione. La Svizzera, pioniera in questo settore, partecipa attivamente all'elaborazione del testo, presiedendo il gruppo di lavoro incaricato di trattare il capitolo della Convenzione dedicato al recupero degli averi. Per la Svizzera la Convenzione entra in vigore nel 2009.

2016: la legge federale concernente il blocco e la restituzione dei valori patrimoniali di provenienza illecita di persone politicamente esposte all’estero entra in vigore il 1° luglio 2016. Disciplina in particolare il blocco, la confisca e la restituzione di averi di provenienza illecita delle PEP qualora la cooperazione sulla base della legge federale sull’assistenza internazionale in materia penale non abbia esito positivo.

La cosiddetta restituzione è un importante pilastro della politica svizzera di lotta contro i fondi illegali. La Svizzera ha restituito circa due miliardi di dollari statunitensi, più di qualsiasi altra piazza finanziaria.

  • Duvalier, Haiti, (6.5 milioni USD), in corso
  • Turkmenistan, 2020 (1.3 milioni USD)
  • Abacha II, Nigeria, 2017 (321 milioni USD)
  • Kazakistan II, 2012 (48 milioni USD)
  • Angola II, 2012 (43 milioni USD)
  • Kazakistan I, 2007 (115 milioni USD)
  • Angola I, 2005 (24 milioni USD)
  • Abacha I, Nigeria, 2005 (700 milioni USD)
  • Marcos, Filippine, 2003 (684 milioni USD)
  • Montesinos I, Perù, 2002 (93 milioni USD)
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