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Domande e risposte sulla neutralità della Svizzera

Il Consiglio federale il 28 febbraio 2022 ha deciso di unirsi alle sanzioni dell’UE contro la Russia. Domande e risposte sulla neutralità a fronte della decisione dell’Esecutivo e in vista della pubblicazione da parte del DFAE del rapporto sulla neutralità previsto nel corso dell’estate.

18.05.2022
Quattro membri del Consiglio federale seduti a un tavolo su una tribuna. Parla il presidente della Confederazione Ignazio Cassis.

Il 28 febbraio 2022 il presidente della Confederazione Ignazio Cassis e altri tre membri del Consiglio federale hanno comunicato ai rappresentanti dei media la decisione dell’Esecutivo di inasprire le sanzioni contro la Russia. © Keystone

Il DFAE sta preparando un rapporto sulla neutralità. Quando sarà pubblicato e qual è lo scopo di questo documento?

Il rapporto verrà probabilmente adottato dal Consiglio federale in estate. Con questo documento si mira a fornire le basi per un dibattito politico strutturato sulla neutralità. 

La guerra ha sollevato molti interrogativi sulla neutralità (NATO, fornitura di munizioni, sanzioni). Il rapporto farà luce su queste domande?

Il rapporto metterà in evidenza i fattori che il Consiglio federale tiene in considerazione quando prende decisioni sulla neutralità. In questo modo sarà definito il quadro di riferimento che permette di rispondere alle domande sull’adozione di sanzioni, sull’esportazione di armi o munizioni o sulle relazioni con la NATO in una prospettiva di neutralità.

Il rapporto esaminerà solo gli ultimi 30 anni o fornirà anche risposte per il futuro?

Oltre a passare in rassegna gli ultimi 30 anni, il rapporto farà luce sull’attuale crisi in Ucraina e fornirà una prospettiva su una possibile evoluzione del concetto di neutralità. Tuttavia, non proporrà un nuovo concetto di neutralità: questo dovrà infatti essere sviluppato nel quadro del dibattito politico.

Chi partecipa alla redazione del rapporto all’interno e all’esterno dell’Amministrazione federale?

La direzione dei lavori compete al DFAE, che collabora a stretto contatto con gli altri dipartimenti, in particolare con il DDPS, il DEFR e il DFGP. È stato istituito un gruppo di lavoro interno all’Amministrazione. Inoltre, alla redazione parteciperà anche un gruppo di esperti ed esperte esterni. 

Fanno parte del gruppo di esperte ed esperti esterni «Neutralità 22» (in ordine alfabetico):

  • Yves Daccord (ex direttore del Comitato internazionale della Croce Rossa),
  • Martin Dumermuth (ex direttore dell’Ufficio federale di giustizia)
  • Renata Jungo-Brüngger (membro del consiglio di amministrazione di Mercedes Benz Group)
  • Dominik Knill (presidente della Società Svizzera degli Ufficiali)
  • Christoph Mäder (presidente di economiesuisse)
  • Anna-Lina Müller (co-direttrice del think tank foraus)
  • Philippe Rebord (ex capo dell’Esercito)
  • René Rhinow (ex consigliere agli Stati, professore emerito di diritto pubblico dell’Università di Basilea)
  • Sacha Zala (professore di storia svizzera e storia generale contemporanea, direttore del gruppo di ricerca Documenti Diplomatici Svizzeri)

Si chiede che la Svizzera cooperi più strettamente con la NATO o, addirittura, che entri a farne parte. Questo è compatibile con la neutralità?

Tutti i Paesi della NATO sono soggetti al cosiddetto obbligo di assistenza. Se un membro della NATO viene attaccato, gli altri Stati membri devono fornire assistenza, anche ricorrendo all’uso delle armi. L’adesione alla NATO non è compatibile con la neutralità a causa di questo obbligo di assistenza. Tuttavia, si possono e si devono esaminare forme di cooperazione più stretta con la NATO e la loro compatibilità con la neutralità.

Si chiede che in futuro la Svizzera consenta di fornire armi agli Stati democratici che sono stati attaccati o attraverso Paesi terzi. Questo è compatibile con la neutralità?

Secondo il diritto della neutralità applicabile, nel caso di esportazioni di armi da parte di aziende private deve essere osservato il principio della parità di trattamento. Uno Stato neutrale non può quindi vietare le esportazioni di aziende private verso una parte in conflitto e, allo stesso tempo, consentirle verso l’altra, nemmeno se queste esportazioni vengono effettuate attraverso Paesi terzi. La questione se le forniture di armi a Stati democratici rappresentino o meno un’eccezione al principio dalla neutralità potrebbe essere oggetto di questo dibattito politico.

Oltre al diritto internazionale pubblico, tuttavia, anche la legislazione svizzera in materia di controllo delle esportazioni dovrebbe essere tenuta in considerazione e, se necessario, adattata. Per quanto concerne l’esportazione di armi, la legislazione svizzera contempla criteri che non dipendono dalla neutralità, per esempio la stabilità regionale nel Paese di destinazione o la situazione dei diritti umani. Anche questi criteri dovrebbero essere tenuti in considerazione per le esportazioni verso gli Stati democratici.

Come dovrebbe essere ridefinita la neutralità per poter, per esempio, cooperare più strettamente con la NATO o fornire armi alle zone di guerra?

L’obiettivo della neutralità è salvaguardare la sicurezza e l’indipendenza della Svizzera. La politica di neutralità offre un certo margine di manovra per quanto riguarda il modo in cui la neutralità deve essere intesa, al fine di centrare questo obiettivo nel miglior modo possibile. Il diritto della neutralità, invece, fa parte del diritto internazionale pubblico e non può essere modificato dalla sola Svizzera. Se in futuro la Svizzera volesse collaborare più strettamente con la NATO o fornire armi a determinati Paesi, dovrebbe esaminare quale margine di manovra è consentito dalla neutralità senza violare il diritto della neutralità e perdere la credibilità di essere considerata uno Stato neutrale. In teoria, la Svizzera sarebbe libera di rinunciare alla neutralità, che ha scelto da sola e alla quale non è vincolata dal punto di vista del diritto internazionale.

Oggi la Svizzera fornisce armi all’Arabia Saudita, ma non vuole fornirne all’Ucraina. Ma l’Arabia Saudita non è forse anche una parte in causa nel conflitto con lo Yemen? Questa decisione come è compatibile con la neutralità?

Il diritto della neutralità non è applicabile al conflitto in Yemen, poiché non si tratta di una guerra tra Stati ma di un conflitto interno. Il diritto della neutralità prevede obblighi e diritti solo quando vi sono Stati che si fanno guerra a vicenda. 

Il Parlamento sta lavorando per ridefinire il concetto di neutralità. Alcuni chiedono che il Popolo si esprima in merito. Qual è la posizione del DFAE in merito a questo tema?

Il DFAE vede con favore il grande interesse pubblico nei confronti della neutralità della Svizzera, una caratteristica molto significativa per il nostro Paese. Non è infatti solo un importante principio guida della politica estera svizzera, ma anche un elemento identitario della sua politica interna. Il DFAE è quindi convinto che i cambiamenti fondamentali del concetto di neutralità in Svizzera esigano una discussione aperta e trasparente.

Più volte, in passato, è stata esaminata l’opportunità di definire in modo preciso il concetto di neutralità nella Costituzione o in una legge, ma per valide ragioni si è sempre scelto di non farlo: ciò ci priverebbe, tra l’altro, del margine di manovra necessario per utilizzare lo strumento della neutralità per proteggere i nostri interessi a seconda del contesto internazionale.

La neutralità deve essere ripensata ex novo a causa della guerra in Ucraina?

La neutralità non è un concetto immutabile, bensì uno strumento di politica economica, estera e di sicurezza che deve essere adattato al clima politico prevalente. In passato il Consiglio federale ha regolarmente riesaminato e adattato il proprio concetto di neutralità, come nel caso del rapporto sulla neutralità del 1993. La guerra in Ucraina sta mettendo in discussione l’attuale ordine di sicurezza internazionale e, soprattutto, europeo. Alla luce di queste circostanze, il presidente della Confederazione ha incaricato il DFAE di redigere un rapporto per esaminare la possibile evoluzione del concetto di neutralità.

Il diritto della neutralità e la politica di neutralità

Il diritto della neutralità è chiaramente definito in una serie di trattati internazionali (in particolare le Convenzioni dell’Aja del 1907). Lo Stato neutrale non deve appoggiare militarmente nessuna delle parti in conflitto in una guerra interstatale. Obblighi specifici riguardano il materiale bellico e l’utilizzo del territorio svizzero.

La politica di neutralità, invece, non concerne gli obblighi giuridici, ma la credibilità della neutralità svizzera per la comunità internazionale. La politica di neutralità non è disciplinata in maniera precisa da un accordo internazionale; spetta alla Svizzera definirla tenendo conto di volta in volta delle circostanze specifiche.

Con la sua decisione di allinearsi alle sanzioni dell’UE contro la Russia, presa il 28 febbraio 2022, il Consiglio federale ha rinunciato alla neutralità della Svizzera?

Assolutamente no: con la ripresa delle sanzioni UE non cambia nulla dal punto di vista della neutralità della Svizzera.

Per quanto riguarda la neutralità in senso stretto, il nostro Paese si attiene come prima rigorosamente agli obblighi fissati dal diritto della neutralità e non appoggia militarmente nessuna delle parti in conflitto.

Con neutralità in senso lato si intende la politica di neutralità, che comprende tutte le misure prese dalla Svizzera per proteggere la credibilità e l’effettività del suo statuto di Paese neutrale. La politica di neutralità lascia un ampio margine di manovra, necessario per reagire agli sviluppi internazionali. L’aggressione militare della Russia all’Ucraina è una grave violazione delle norme elementari del diritto internazionale ed è un caso eccezionale nella storia recente dell’Europa. Il Consiglio federale ha tenuto conto di questo aspetto quando, nel quadro del suo margine di manovra politico, ha deciso di riprendere le sanzioni dell’UE.

Quali questioni relative alla neutralità hanno dovuto essere chiarite prima di prendere questa decisione?

È stato necessario esaminare i pacchetti di sanzioni dell’UE per verificarne la compatibilità con gli obblighi connessi al diritto della neutralità. La compatibilità è stata confermata. Dal punto di vista della politica di neutralità occorreva capire se l’adozione delle sanzioni dell’UE avrebbe avuto un impatto sulla credibilità della neutralità svizzera. Come criterio di decisione è stata presa in considerazione la gravità della violazione da parte della Russia delle norme fondamentali del diritto internazionale. Il Consiglio federale è giunto alla conclusione che la credibilità della neutralità svizzera non sarebbe stata danneggiata. La Svizzera si è impegnata molto sia a livello bilaterale che multilaterale per evitare il conflitto e per il ricorso alla diplomazia.

In che cosa si distingue la situazione attuale da quella del 2014 e dalle azioni della Russia in quell’occasione?

Anche nel 2014 la Russia ha violato il diritto internazionale. La Russia era mostrata disposta a trovare una soluzione politica al conflitto, cosa che ha permesso di definire appositi processi negoziali (accordi di Minsk, Gruppo di contatto trilaterale, OSCE). Con l’aggressione militare all’Ucraina delle ultime settimane, la Russia ha violato in modo massiccio le norme elementari del diritto internazionale, come il divieto dell’uso della forza. Nel frattempo sono in corso negoziati tra la Russia e l’Ucraina. La persistente aggressione militare della Russia va ben oltre quella del 2014.

Che cosa implica la decisione del Consiglio federale per i conflitti futuri? D’ora in poi la Svizzera si allineerà immediatamente alle sanzioni dell’UE?

L’adozione delle sanzioni UE continuerà a non essere automatica: il Consiglio federale deciderà caso per caso dopo una ponderazione globale degli interessi. Per questa ponderazione l’Esecutivo prende in considerazione il diritto della neutralità e la politica di neutralità così come aspetti di politica estera e di politica economica esterna.

Del resto la Svizzera ha ripreso in toto o in parte la maggior parte delle sanzioni adottate dall’UE dagli anni 1990 a oggi. Il rapporto del Consiglio federale del 2017 sulla prassi nel campo delle sanzioni mostra che dal 1998, quando vennero decise sanzioni contro la Jugoslavia a seguito del conflitto in Kosovo, la Svizzera ha ripreso in linea di massima le sanzioni dell’UE. Da allora la Svizzera si è allineata parzialmente alle sanzioni o ha scelto di introdurre misure per evitare l’aggiramento di queste ultime nei casi dell’Iran, della Russia e della Corea del Nord.

Che impatto avrà questa decisione sui buoni uffici della Svizzera? La Svizzera potrà ancora svolgere un ruolo di mediazione?

Se la decisione avrà o meno un impatto sui buoni uffici è una questione aperta.

I buoni uffici in generale e l’attività di mediazione in particolare sono una parte importante della politica estera svizzera. La Svizzera continuerà a tenersi a disposizione in questo senso. I buoni uffici non costituiscono la ragion d’essere della politica estera svizzera e non devono mai essere utilizzati come una foglia di fico. Nel quadro della sua politica estera indipendente, la Svizzera difende i propri interessi e i valori sanciti dalla Costituzione federale. Siamo per la pace, la democrazia, i diritti umani e il diritto internazionale, senza alcun compromesso.

Nell’attuale situazione di conflitto, il margine di manovra della Svizzera per il momento non è molto ampio. Ci troviamo di fronte ad un’estesa aggressione della Russia contro uno Stato sovrano e democratico, un’escalation senza precedenti in Europa dalla Seconda guerra mondiale. Un ruolo di primo piano della Svizzera nella de-escalation e nella risoluzione del conflitto non è probabilmente realistico in queste circostanze. Ma naturalmente la Svizzera valuta se esistono i margini per contribuire con i buoni uffici. Agendo con discrezione, per non vanificare fin dall’inizio ogni speranza di successo.