Gute Dienste: Wenn der Dialog funktioniert, ist vieles möglich

Seit der Ankündigung der USA und der Russischen Föderation, dass sich die Präsidenten Joe Biden und Wladimir Putin am 16. Juni 2021 in Genf zum Gespräch treffen werden, ebbt das Interesse an diesem Ereignis nicht mehr ab. Im Hintergrund bereitet die Schweiz alles vor, dass das Treffen in einem diskreten und ungestörten Umfeld stattfinden kann. Mit beiden Staaten pflegt die Schweiz gute und langjährige Beziehungen. Sie sieht in einem konstruktiven Dialog der beiden Grossmächte auch eine Voraussetzung für die Lösung zwischenstaatlicher und globaler Probleme. Das Treffen zwischen US-Präsident Joe Biden und dem russischen Präsidenten Wladimir Putin reiht sich deshalb in die Guten Dienste ein, in deren Rahmen die Schweiz den Dialog unterstützt hat, wenn dies von den Parteien gewünscht wurde.

Die Tradition dieser Guten Dienste reicht weit zurück. Oft werden sie direkt dort geleistet, wo ein Konflikt politische Lösungen hemmt. Nicht selten auch kommt dem internationalen Genf eine tragende Rolle zu. So stand die Stadt am Genfersee mehrfach im Mittelpunkt von Ereignissen mit historischer Bedeutung. Stellvertretend für viele sei an den Abschluss der Friedensverträge am Ende des Indochinakriegs 1954 oder an das Gipfeltreffen zwischen Ronald Reagan und Michail Gorbatschow im Jahr 1985 erinnert. 

«Gute Dienste» ist ein Sammelbegriff für verschiedene Werkzeuge der Krisen- und Konfliktbearbeitung in der Schweizer Aussenpolitik. Insbesondere sind es:

• Die Rolle des Gastgebers bei internationalen Konferenzen oder hochrangigen Treffen
• Die Vertretung fremder Interessen in einem Staat
• Erleichterung des Dialogs (Fazilitation) oder Vermittlung (Mediation) in Konflikten

Ziel der Guten Dienste ist es, Differenzen und Konflikte zwischen Staaten, aber auch innerhalb von Ländern auf politischem Weg beizulegen. Oft ist nur schon der Versuch, Gesprächskanäle offen zu halten, ein wichtiger Schritt, um weitere Eskalationen in einem Konflikt zu verhindern und die Folgen der Auseinandersetzungen abzufedern. «Ohne Dialog geht nichts. Aber funktioniert der Dialog, ist vieles möglich», sagt Bundesrat Ignazio Cassis, der Vorsteher des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten EDA.

Allen Instrumenten der Guten Dienste ist gemeinsam, dass der Dialog sichergestellt werden kann. Dabei stützt sich die Schweiz auf die Erfahrungen und Expertise ihres eigenen politischen Systems: Hier sind – auf nationaler, kantonaler oder Gemeindeebene - die Zusammenarbeit aller Betroffener, der gegenseitige Respekt und die Suche nach Interessensausgleich und Kompromissen wesentliche Elemente auf dem Weg zu politischen Lösungen. «Unsere Politik baut auf Respekt und Zusammenarbeit. Deshalb können wir – als Land mit vier Landessprachen und vier Kulturen – unsere Kräfte immer wieder bündeln und vorwärtskommen», unterstreicht Bunderat Ignazio Cassis: «Vermitteln und Kompromisse zu suchen gehört zur DNA der Schweiz. In unserem Land - und in unserer aussenpolitischen Zusammenarbeit».

Ihre Guten Dienste drängt die Schweiz aber niemandem auf. Sie bietet sich als Vermittlerin an oder wird von Staaten oder Parteien angefragt. Gute Dienste leistet die Schweiz im konkreten Fall aber nur, wenn dies von allen Konfliktparteien gewünscht wird.

Sind aufgrund von Differenzen zwischen Staaten die Beziehungen vollständig oder teilweise abgebrochen, findet kein Dialog mehr statt. In solchen Fällen kann die Schweiz mit einem Schutzmachtmandat einspringen und wahrt die Interessen eines Staates, indem sie diplomatische oder konsularische Aufgaben übernimmt. Auf diese Weise ermöglicht sie den beiden Staaten, ihre Beziehungen aufrecht zu erhalten.

Schon im 19. Jahrhundert trat die Schweiz als Schutzmacht auf und vertrat im deutsch-französischen Krieg 1870-1871 die Interessen des Königreichs Bayern und des Grossherzogtums Baden in Frankreich. Über die Zeit stieg die Anzahl der Schweizer Schutzmachtmandate stetig und erreichte während dem Zweiten Weltkrieg mit 219 Einzelmandaten ihren Höhepunkt. Mit dem Ende des Kalten Kriegs und der Abnahme zwischenstaatlicher Konflikte ging auch die Anzahl der Schweizer Schutzmachtmandate zurück. In jüngster Zeit allerdings wird die Schweiz wieder vermehrt angefragt. Heute hat sie sieben Mandate inne.

Als neutraler Staat, der gemäss dem Prinzip der Universalität gute Beziehungen zu allen Staaten unterhält, wird die Schweiz immer wieder als Gaststaat für Friedenskonferenzen, -verhandlungen und hochrangige Treffen angefragt. Insbesondere Genf bietet sich hierfür an, sind hier doch zahlreiche Länder mit eigenen Vertretungen, internationale Organisationen (wie die UNO oder das IKRK), wirtschaftliche oder wissenschaftliche Akteure sowie Nichtregierungsorganisationen präsent. Die Schweiz übernimmt hier die Rolle des Gaststaats. Ihr Ziel sind jeweils optimale Rahmenbedingungen und die Gewährleistung des geeigneten Umfelds für politische Gespräche. 

In den letzten 30 Jahren sind – wie etwa in Syrien - die zwischenstaatlichen Konflikte vermehrt innerstaatlichen gewichen. Innerstaatliche Konflikte erfordern keine Schutzmachtmandate. Bei regionalen, religiösen oder ethnischen Auseinandersetzungen nutzt die Schweiz andere Instrumente der Guten Dienste, um den Dialog zu fördern. Bringt die Schweiz die Parteien an einen Tisch, ohne selbst am Dialog teilzunehmen, spricht man von Fazilitation. Wenn die Schweiz Friedensprozesse auch inhaltlich begleitet und aktiv an der Lösungsfindung teilnimmt, spricht man von Mediation. Mediation und Fazilitation finden in der Regel hinter den Kulissen statt und verlangen Diskretion, diplomatische Sensibilität und Durchhaltevermögen.

In den letzten Jahrzehnten begleitete die Schweiz über 30 Friedensprozesse in mehr als 20 Ländern. Ein Beispiel ist Mosambik: 2013 flammte im ostafrikanischen Staat der Bürgerkrieg wieder auf. 2016 ersuchten die Regierung und die Opposition die Schweiz um ihre Guten Dienste. Die Schweiz begleitete als Vermittlerin die Friedensverhandlungen, die am 6. August 2019 in einem Friedensabkommen gipfelten. Bundesrat Ignazio Cassis nahm an der Zeremonie zur Unterzeichnung des Friedensabkommens teil und unterstrich dabei die Bedeutung der Guten Dienste: «Einmal mehr konnte die Schweiz mit ihren Guten Diensten und dank ihrer Neutralität – und vor allem dank ihrer ausgezeichneten diplomatischen Mitarbeiter – einen wertvollen Beitrag leisten.»