Eidgenössisches Departement für
auswärtige Angelegenheiten EDA

Ein ausgewogener, kohärenter und koordinierter Ansatz gegenüber China

China hat sich im Verlauf der letzten Jahrzehnte enorm entwickelt. Die Beziehungen zwischen der Schweiz und China intensivieren sich laufend, wobei immer häufiger und deutlicher Wertedifferenzen zu Tage treten. Die Zahl der Schweizer Akteure, die Kontakte mit China pflegen, nimmt stetig zu. Der Bundesrat hat an seiner Sitzung vom 19. März 2021 eine neue China-Strategie verabschiedet, die unter Einbezug aller Departemente verfasst wurde.

19.03.2021
Eine Luftaufnahme des Bird’s Nest Stadium in Peking.

Die Schweiz arbeitet mit China in den Bereichen Finanzen, Wissenschaft, Kultur und Architektur, wie z.B. beim Bird’s Nest Stadium in Peking zusammen. © Keystone

Die Volksrepublik China ist die zweitgrösste Volkswirtschaft der Welt. Sie ist das einzige grosse Land, das im Zuge der Covid-19-Pandemie nicht in eine Rezession fiel. Das Entwicklungsmodell Chinas und sein disziplinierter Umgang mit Wirtschaftsfragen ermöglichten es mehreren Millionen Menschen, sich aus der Prekarität zu befreien. Das Land zeigt sich bei der Armutsbekämpfung als Vorbild. Angesichts seiner Fortschritte bei den neuen Technologien, von Robotik bis künstlicher Intelligenz, entwickelt sich China allmählich zur technologischen Grossmacht, auch im Bereich der Umwelt. 

Die Schweiz blickt auf siebzig Jahre Zusammenarbeit mit der Volksrepublik China zurück. Sie hat 1950 als einer der ersten Staaten Europas die Volksrepublik China anerkannt. Seither entstanden zwischen den beiden Ländern fruchtbare Wechselbeziehungen, aber auch gegenseitiger Respekt vor den unterschiedlichen politischen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Systemen. Bisher prägen ein Freihandelsabkommen, eine strategische Partnerschaft und Dutzende Dialoggefässe die Beziehungen zwischen der Schweiz und China. Obwohl sich diese Beziehungen fortlaufend intensivieren, sind sie in den letzten Jahren doch komplizierter geworden. Wertedifferenzen treten immer häufiger und deutlicher zu Tage. Die beiden Länder pflegen seit jeher einen konstruktiv-kritischen Dialog, der heute die Basis für umfangreiche und gefestigte bilaterale Beziehungen bildet.

Kohärenz als allgegenwärtige Herausforderung

Die Frage der Kohärenz stellt die China-Strategie vor eine Herausforderung. China ist der drittwichtigste Handelspartner der Schweiz, der wichtigste in Asien. Das Land hat sich in den letzten Jahren sowohl wirtschaftlich als auch politisch rasant entwickelt und verfolgt weitreichende geopolitische Ambitionen. Doch hinter der Fassade der wirtschaftlichen Supermacht verbergen sich auch problematische Aspekte. Weil in der chinesischen Innenpolitik autoritäre Tendenzen zunehmen, macht sich die Schweiz weiterhin für die Grundwerte der Schweizer Aussenpolitik stark. Für die Schweiz bleibt das Einstehen für Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte sowie eine liberale internationale Ordnung ein zentraler Bestandteil ihrer Aussenpolitik. «Pioniergeist und Pragmatismus, aber auch das Einstehen für die Interessen und Werte der Schweiz prägen die schweizerische China-Politik seit siebzig Jahren. Sie werden dies auch in Zukunft tun», schreibt Bundesrat Ignazio Cassis.

Gerade in ihrer Chinapolitik kann sich die Schweiz mit Zielkonflikten konfrontiert sehen. Zielkonflikte gehören zur Politik und noch mehr zur Aussenpolitik: Sie sind Ausdruck eines pluralistischen Staatswesens und einer engen Verschränkung von Aussen- und Innenpolitik und sollen transparent angegangen und gelöst werden.

Pioniergeist und Pragmatismus, aber auch das Einstehen für die Interessen und Werte der Schweiz prägen die schweizerische Chinapolitik seit siebzig Jahren. Sie werden dies auch in Zukunft tun.
Ignazio Cassis, Bundesrat

Die Frage der Kohärenz gewinnt somit an Bedeutung. Dies umso mehr als die Anzahl der Akteure in der Schweiz, die Kontakte mit China pflegen, stetig zunimmt. Die China-Strategie 2021–2024 wurde in einem interdepartementalen Prozess unter Einbezug aller Departemente verfasst und definiert einen themenübergreifenden Handlungsrahmen für die nächsten vier Jahre.

Drei Prinzipien der Zusammenarbeit

China investiert seit einigen Jahren stark in Bildung, Forschung und Innovation und verfügt über ein umfassendes Wissen in den unterschiedlichsten Bereichen wie Finanzen, Wissenschaft, Kultur oder Umweltschutz. In diesen Bereichen strebt die Schweiz eine Zusammenarbeit mit der Volksrepublik China an, die zu den Schwerpunktländern der Aussenpolitischen Strategie 2020–2023 (APS 20–23) gehört. Die Zusammenarbeit orientiert sich an drei grundlegenden Prinzipien, welche die bilateralen Beziehungen, die multilaterale Zusammenarbeit und die Koordination in der Schweiz betreffen.

Die Schweiz will erstens eine eigenständige Chinapolitik verfolgen und ihre langfristigen Interessen und ihre Grundwerte vertreten. Ziel ist die Aufrechterhaltung eines konstruktiv-kritischen Dialogs mit China in allen Bereichen, in denen schweizerische Interessen bestehen.

Zweitens setzt sich der Bundesrat für die Einbindung Chinas in die liberale internationale Ordnung ein und will sich verstärkt mit gleichgesinnten Partnern abstimmen.

Drittens verfolgt der Bundesrat einen ausgewogenen, kohärenten und koordinierten Ansatz gegenüber China. Er fördert dabei den Austausch mit dem Parlament, den Kantonen, der Wissenschaft, dem Privatsektor und der Zivilgesellschaft.

Als neutraler Staat und als Gaststaat für internationale Organisationen sieht sich die Schweiz in der Rolle einer Brückenbauerin. Sie bleibt dem internationalen Recht und einer regelbasierten multilateralen Zusammenarbeit verpflichtet.
Ignazio Cassis, Bundesrat

Zur Durchsetzung ihrer Vorstellungen und Interessen verfügt die Schweiz über ein umfassendes Netz. Neben den diplomatischen Vertretungen – eine Botschaft in Peking und vier Generalkonsulate – kann die Schweiz auf die Präsenz von Antennen wie jene von Swissnex, Schweiz Tourismus, der DEZA und die Swiss Business Hubs in Peking, Schanghai und Hongkong zurückgreifen. Das zeigt gemäss Bundesrat Ignazio Cassis, wie sehr sich die Schweiz nach wie vor für Zusammenarbeit und Dialog stark macht: «Als neutraler Staat und als Gaststaat für internationale Organisationen sieht sich die Schweiz in der Rolle einer Brückenbauerin. Sie bleibt dem internationalen Recht und einer regelbasierten multilateralen Zusammenarbeit verpflichtet.»

Thematische Schwerpunkte der Strategie

China ist bei den vier thematischen Schwerpunkten der APS 20–23 (Frieden und Sicherheit, Wohlstand, Nachhaltigkeit und Digitalisierung) ein nicht wegzudenkender internationaler Akteur.

Frieden und Sicherheit

Zur Förderung von Frieden und Sicherheit verfolgt die Schweiz in ihren Beziehungen zu China mehrere strategische Stossrichtungen. Mit Blick auf die internationale Sicherheit will die Schweiz in erster Linie für offene Beziehungen sorgen und einen konstruktiven Dialog mit allen wichtigen geopolitischen Akteuren pflegen. Die Schweiz ist direkt wie indirekt von geostrategischen Spannungen und Rivalitäten betroffen und will ein Wettrüsten namentlich im asiatisch-pazifischen Raum vermeiden. Sie setzt sich für Abrüstung und die Verteidigung des Völkerrechts ein.

In Bezug auf die innere Sicherheit will die Schweiz ihre Souveränität auch im digitalen Raum schützen und Cyberspionage, den unkontrollierten Abfluss von Daten sowie Einmischungsversuche unterbinden. Als Gaststaat internationaler Organisationen und Vermittlerin in grenzüberschreitenden Konflikten achtet die Schweiz darauf, dass sie nicht Ziel machtpolitischer Druckausübungen wird.

Zur Stärkung der Menschenrechte will die Schweiz schliesslich auf die Einhaltung der individuellen Grundrechte hinwirken, insbesondere der Rechte der ethnischen und religiösen Minderheiten sowie der Meinungsäusserungsfreiheit. Der beste und wirksamste Weg ist der Dialog: Die Schweiz und China führen zu diesen Themen seit 1991 einen bilateralen Dialog auf institutioneller Ebene.

Wohlstand

Die Schweiz erachtet es als wichtig, die Chancen zu nutzen, die sich durch die wirtschaftliche Öffnung Chinas bieten. Der Bundesrat setzt sich für einen diskriminierungsfreien, gerechten und gegenseitig vorteilhaften Zugang zum chinesischen Markt für Waren, Dienstleistungen und Investitionen ein. Dazu gehören auch der Schutz und die Durchsetzung der Rechte am geistigen Eigentum in China. Der Bundesrat strebt die Modernisierung des bilateralen Freihandelsabkommens an. In diesem Zusammenhang soll auch das Investitionsabkommen EU–China vertieft analysiert werden. Schliesslich will die Schweiz ihre engen Beziehungen mit China pflegen, um Fortschritte in den Bereichen Bildung, Forschung und Innovation zu fördern und den Tourismus zu stärken.

Nachhaltigkeit

Die Schweiz und China haben sich verpflichtet, die 17 Ziele der Agenda 2030, die für die Nachhaltigkeitspolitik in der Schweiz, aber auch global als Referenzrahmen gilt, umzusetzen. Vor diesem Hintergrund führen die beiden Länder regelmässig Gespräche zu Themen wie Umweltschutz, Wirtschaft und Gesundheit. Die Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA) konzentriert sich in China insbesondere auf die Reduktion von klimaschädlichen Treibhausgasemissionen, ein Schwerpunkt der internationalen Zusammenarbeit (IZA).

Digitalisierung

Bei den Gesprächen mit China im Bereich der Digitalisierung basieren die Kernanliegen der Schweiz weitgehend auf der neuen Strategie Digitalaussenpolitik 2021–2024. Zu den Themen gehören Innovation, Cybersicherheit und digitale Gouvernanz – namentlich bei der Entwicklung der 5G-Mobilfunktechnologie – sowie der Zugang zum digitalen Markt. Die Schweiz setzt sich für einen ungeteilten digitalen Raum ein, in dem völkerrechtliche Grundsätze gelten. 

Neuer Koordinationsausschuss für den Austausch mit China

Zur Stärkung der Kohärenz wird ein neuer interdepartementaler Koordinationsausschuss geschaffen. Dieser dient dem Informations- und Erfahrungsaustausch zwischen allen Bundesstellen, die sich mit China befassen. Der Austausch mit und unter den verschiedenen bundesexternen Akteuren, die eine wichtige Rolle in den Beziehungen zu China spielen, wird ebenfalls verstärkt. Es sind dies insbesondere die Kantone und Städte sowie Vertreterinnen und Vertreter von Wirtschaft, Nichtregierungsorganisationen, Ausbildungsinstituten, Forschungszentren und Hochschulen.

Für globale Herausforderungen braucht es globale Lösungen. Deshalb setzt sich die Schweiz auch im Rahmen internationaler Organisationen wie der UNO oder der Welthandelsorganisation für eine konstruktive Zusammenarbeit mit China ein. China spielt ausserdem eine wichtige Rolle bei der Stärkung des internationalen Genf als Ort für multilaterale Diskussionen.

Komplementäre Strategien für eine kohärente Aussenpolitik

  • In der Aussenpolitischen Strategie 2020–2023, die Ende Januar 2020 veröffentlicht wurde, hat der Bundesrat aufgrund einer Analyse des internationalen Umfelds und unter Berücksichtigung zukunftsträchtiger Entwicklungen und Trends übergeordnete Ziele definiert.
  • Damit die Schweiz ihre Aussenpolitik in allen Regionen der Welt koordiniert und kohärent umsetzen kann, müssen sich die Teilstrategien ergänzen. Die aussenpolitische Strategie enthält die prioritären Ziele und einen allgemeinen Orientierungsrahmen. Die regionalen Strategien, zu denen auch die China-Strategie gehört, konkretisieren die Aussenpolitik der Schweiz in den verschiedenen Regionen der Welt.
  • Dazu kommen thematische Strategien, welche die Prioritäten in spezifischen Themenbereichen definieren, zum Beispiel die Strategie der internationalen Zusammenarbeit 2021–2024, die Strategie Digitalaussenpolitik und die Strategie Landeskommunikation.

Mehr zur Strategiekaskade des Schweizer Aussenpolitik

Fragen und Antworten zur China-Strategie des Bundesrates

Handelt es sich bei der China-Strategie um einen Kurswechsel?

Nein, mit der China-Strategie hält die Schweiz an ihrer eigenständigen China-Politik fest. Sie setzt allerdings gewisse klarere Akzente. Der Bundesrat definiert mit dieser Strategie erstmals Prinzipien, Ziele und Massnahmen für seine China-Politik. Damit stärkt er die Kohärenz in seinen Beziehungen zu China. Dies ist wichtig, denn die Rolle Chinas in der Welt hat sich gewandelt, die USA sind nicht mehr die einzige Grossmacht. Der Kurs der Schweiz bleibt insgesamt ausgewogen und ist auf der Linie der Schweizer Aussenpolitik: Die Schweizer Aussenpolitik ist dem Dialog mit allen Staaten verpflichtet, auch demjenigen mit China. Die Frage lautet deshalb nicht nur «Wirtschaft oder Menschenrechte?». Vielmehr geht es darum, die verschiedenen Themen und Prioritäten unserer Beziehungen zu China in einen Gesamtrahmen zu stellen. 

Weshalb sind die Ziele und Massnahmen in der Strategie nicht konkreter formuliert?

Die China-Strategie definiert die Prinzipien, die Schwerpunkte sowie die Ziele und Massnahmen der Schweizer China-Politik. Das gab es so bisher nicht. 

Die Schweiz legt damit ein Koordinatensystem für die Beziehungen zu China fest. Die Strategie nimmt jedoch nicht politische Einzelentscheide der kommenden Jahre vorweg. Der politische Handlungsspielraum muss gewahrt bleiben. 

Wie «eigenständig» kann die China-Politik der Schweiz sein, angesichts des Grössenunterschieds zu China? Wäre nicht eine gemeinsame Strategie mit der EU wirksamer?

Eigenständig heisst, dass die Schweiz ihre China-Politik selber definiert und mit China bilateral zusammenarbeiten will, insbesondere in Bereichen, in denen es für die Schweiz wichtig ist. Die europäische Staatengemeinschaft ist aber ein wichtiger Partner, dies besagt auch die China-Strategie.

Was kann die Schweiz bewirken, wenn sie sich für Menschenrechte in China einsetzt?

China ist interessiert zu verstehen, was die Schweiz denkt und macht, politisch, wirtschaftlich, kulturell. Die Aussenpolitik Chinas ist aber, wie diejenige aller anderen Länder, eine Interessenpolitik. Und ihre Interessen sind nicht immer deckungsgleich mit unseren, namentlich bei der Menschenrechtslage. Deshalb wählt die Schweiz ein schrittweises Vorgehen: Zum Beispiel führt die Schweiz mit China einen Expertenaustausch zur Frage des Managements von Gefängnissen und versucht damit gezielt, die Situation für Gefangene in China zu verbessern. 

Kann die Schweiz gegenüber China wirtschaftliche Interessen verfolgen und sich dort gleichzeitig für Menschenrechte einsetzen? Ist das nicht ein Widerspruch?

Es kann zu Zielkonflikten kommen, aber es gibt keinen generellen Widerspruch. Wirtschaft per se schadet den Menschenrechten nicht, im Gegenteil, Wirtschaft muss Teil der Lösung sein. Denn ohne Wohlstand können auch die Grundbedürfnisse der Menschen, wie beispielsweise das Recht auf Nahrung, nicht erfüllt werden. Für den Bundesrat ist aber klar, dass alle individuellen Grundrechte ein übergeordnetes Handlungsprinzip sind und bleiben. 

Was sagt die China-Strategie zur Einflussnahme Chinas in der Schweiz?

Die Schweiz wehrt ausländische Spionage- und Beeinflussungsaktivitäten im Inland ab.

Nicht alle Aktivitäten chinesischer Seite dienen jedoch Spionagezwecken oder illegalen Aktivitäten. Die China-Strategie hat deshalb auch zum Ziel, dass die Schweiz ihr Wissen über das politische System, die Wirtschaft, die Gesellschaft und die Kultur Chinas weiterentwickeln und erweiterten kann. 

Was sagt der Bundesrat zur «Belt & Road» Initiative?

Die chinesische Initiative, die darauf abzielt, interkontinentale Handels- und Infrastruktur-Netze auf- und auszubauen, ist ein Zeitzeugnis der heutigen globalisierten Welt.

Der Bundesrat begrüsst die Vision der Initiative, zeigt sich aber vorsichtig, zumal Risiken und Chancen gleichermassen vorhanden sind. Internationale Standards müssen unbedingt eingehalten werden, insbesondere in den Bereichen Umweltschutz, Arbeitsbedingungen, Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit und Transparenz. 

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